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Tema: Medio Ambiente - Impactos Ambientales  
Publicado: 5/10/2015
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Ley de la Provincia de Buenos AiresN°14.343 de pasivos Ambientales. Una Lectura Integral



INTRODUCCION

Resulta claro que la concepción sistémica de las actividades por parte del ser humano se erige como un logro de los últimos años, sin perjuicio de las enseñanzas que podemos extraer de las culturas de los pueblos originarios.

Entender que la satisfacción de una necesidad tiene consecuencias que deben ser evaluadas al momento de decidir la realización de una determinada obra es un fruto, sin dudas,  de la difusión cultural del concepto de sustentabilidad.

Dicha noción involucra el parámetro de futuridad en la ecuación, y tiene como punto central el uso y aprovechamiento actual de los recursos naturales y el no compromiso de su utilización en pos de la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.

Ese imperativo se manifiesta en un sinfín de institutos de tipo técnico y legal de carácter ambiental que se imponen tanto a la Autoridad de Aplicación como para el ente proponente del proyecto. Así nos encontramos con herramientas,  como la evaluación de impacto ambiental, que brindan información sobre los potenciales efectos e impactos de un proyecto o actividad.

Ahora bien, este instrumento se ubica en la faz preventiva1 de análisis, donde lo que prima es el estudio previo a la consecuencia.

En este comentario nos situamos justamente en el otro extremo temporal, en el del hecho ya acaecido, el daño ya producido,  que se computa, como explicaremos más adelante,  como una carga en términos ambientales de recomposición: el pasivo ambiental.

En atención a ello, se realizará un comentario de las normas de presupuestos mínimos que resultan de aplicación, los principios jurídicos que deben primar en la interpretación de las normas, para finalmente, referirnos al tratamiento que de estos conceptos se hace en la legislación bonaerense, puntualmente en la Ley de la Provincia de Buenos Aires N°14.343/12 de Pasivos Ambientales y su reciente reglamentación por medio de la Resolución N°95/14 del Organismo Provincial de Desarrollo Sostenible (OPDS), denominada Sitios contaminados. Caracterización, Plan de Remediación y Disposiciones Generales, procurando realizar una interpretación integral de la misma, acorde a los principios y realidades jurídicas reseñadas.

DAÑO AMBIENTAL - MARCO LEGAL. Constitución Nacional. Ley Nacional N°25.675/02 Ley General del Ambiente. Principio de Responsabilidad.

Situados en el terreno del daño ambiental  producido, el artículo 41 de la Constitución Nacional es el primer dispositivo - y piedra angular de las restantes normativas - que hace alusión a ese supuesto, prescribiendo: “…El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley…”. 

Esta categoría de obligación constitucional  resulta el basamento de atribución de  responsabilidades, viéndose plasmada conceptualmente en la Ley N°25.675/02, Ley General del Ambiente, que define al daño ambiental  como “… toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.”

La Ley Nacional N°25.675/02 ordena que, quien resulte agente causante del mismo será objetivamente responsable de volver las cosas al estado anterior al del acaecimiento del hecho dañoso.2

Asimismo, el artículo 4 del mismo cuerpo normativo, al enumerar los principios a los que estará sujeta la interpretación y aplicación de dicha ley  -  así como de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental -  hace referencia al principio de responsabilidad, siendo pertinente su mención: “Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan”.

De esa manera,  el ordenamiento prescribe que, la internalización de los costos ambientales tiene que ser efectuada por el mismo agente que produjo la degradación. Ello se traduce en que  los responsables de la contaminación o degradación tengan que afrontar los costes de las acciones necesarias - ya sean preventivas o correctivas - del menoscabo al ambiente.  

Corresponde aclarar, siguiendo en este punto a Cafferatta, que dentro del  régimen de prevención del daño y sanción reparatoria, las normas de atribución de responsabilidad se aplican en lo pertinente al daño ambiental, apartándose sólo  de las reglas generales cuando sus propias y especiales notas así lo aconsejan.3

Trasladado ello al ámbito local, el dispositivo constitucional bonaerense persigue idénticos fines, cuando en su artículo 28 se refiere a  “… Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo”.

Como se adelantara en la introducción, el objeto de comentario lo constituye la Ley N°14.343/12 de la Provincia de Buenos Aires, razón por la cual corresponde reseñar la normativa vigente en materia ambiental  de dicha jurisdicción, teniendo como basamento el ya citado artículo 28 de la Constitución Provincial. 4

En otro orden, la Ley de la Provincia de Buenos Aires N°11.723/95 Ley Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales,  plantea en su artículo 1 la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general, asegurando a las generaciones presentes y futuras la conservación de la calidad ambiental y la diversidad biológica.

En torno a la política ambiental, la misma enumera como principios a observar en su ejecución: “... La restauración del ambiente que ha sido alterado por impactos de diverso origen deberá sustentarse en exhaustivos conocimientos del medio, tanto físico como social; a tal fin el estado promoverá de manera integral los estudios básicos y aplicados en ciencias ambientales”5. La propia ley en su Anexo I, define al término restaurar como el “restablecimiento de las propiedades originales de un ecosistema o hábitat en cuanto a estructura comunitaria, complemento natural de las especies y cumplimiento de sus funciones naturales.”


LEY PROVINCIA DE BUENOS AIRES N°14.343/12 DE PASIVOS AMBIENTALES - REGLAMENTACION - RESOLUCION OPDS N°95/14.

La Ley N°14.343 fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires el 23 de enero del año 2012,  entrando en vigencia el 31 de enero de ese año, teniendo como materia de regulación la individualización de pasivos ambientales y la obligación de recomponer los sitios caracterizados como contaminados.

Si bien el propio texto de la ley estipula que el Poder Ejecutivo dictará la reglamentación de la ley en un plazo de 180 días a partir de la entrada en vigencia, recién en el año 2014 fue dictada la Resolución  OPDS  N°95/14, que viene a reglamentar parte de la ley, en especial, lo atinente al inicio, ejecución y finalización de tareas de remediación de sitios contaminados ubicados en el territorio de la Provincia de Buenos Aires.

Por una cuestión metodológica se efectuará un análisis de los aspectos más sobresalientes del articulado,  en conjunto con el tratamiento que realice de los puntos la reglamentación.


 AMBITO DE APLICACIÓN. CONCEPTO DE PASIVO.

Los dos primeros artículos de la Ley N°14.343/12 establecen:

“ARTÍCULO 1º.- OBJETO. La presente ley tiene por objeto regular la identificación de los pasivos ambientales, y la obligación de recomponer sitios contaminados o áreas con riesgo para la salud de la población, con el propósito de mitigar los impactos negativos en el ambiente.”

ARTÍCULO 2º.- JURISDICCION. Esta ley se aplicará a los pasivos ambientales y sitios contaminados que se encuentren en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires.”

Resulta claro el doble objeto delimitado por la ley, que en un primer aspecto se refiere a la identificación de los pasivos, regulando además la obligación de recomponer los sitios contaminados, con el fin de mitigar los impactos negativos. Obligación que es detallada en cuanto a procedimientos en la Resolución OPDS N°95/14, reglamentaria de la ley.
La ley define el término pasivo:

“ARTÍCULO 3º.- PASIVO AMBIENTAL. A los fines de la presente ley, se entenderá por pasivo ambiental al conjunto de los daños ambientales, en términos de contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas, producidos por cualquier tipo de actividad pública o privada, durante su funcionamiento ordinario o por hechos imprevistos a lo largo de su historia, que constituyan un riesgo permanente y/o potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad, y que haya sido abandonado por el responsable.”

Este concepto, tiene su claro origen en el lenguaje económico. Se refiere al débito -  en términos de daños  ambientales - que genera el desarrollo de una determinada actividad en un espacio, entendiéndose como la suma de los daños no compensados producidos por una empresa, -  entendiéndose como empresa, ampliamente, a cualquier actor social, privado o público (industrias, municipios, provincias, reparticiones nacionales, etc.) - ,  al medio ambiente a lo largo de su historia, en su actividad normal o en caso de accidente. 6

León Rodríguez indica que “ …el  pasivo ambiental se puede considerar como una deuda generada por una obligación legal, administrativa, contractual o judicial que implica pagar, compensar, manejar, reparar, prevenir o mitigar los efectos ambientales negativos causados por una persona (natural o jurídica) en el desarrollo de un proyecto, obra o actividad, que ha superado el límite establecido entre el impacto permitido y el daño ambiental generado, representando un riesgo actual o potencial, ya sea por enterramiento, abandono, almacenamiento inapropiado subterráneo o superficial de residuos peligrosos, manufactura, uso, lanzamiento, o amenazas de lanzar sustancias particulares o actividades que afecten el ambiente y los derechos de las personas o comunidades”. 7

 Principalmente la definición otorgada por la especialista colombiana incluye, lo que en realidad entendemos como las consecuencias del pasivo pero no así un elemento integrante de su concepto.
La interrelación entre el pasivo y las consecuencias que de él se derivan son claras, pero la confusión conceptual surge a partir de incluir en su definición, los parámetros de cuantificación de la recomposición ambiental.

Así explica Bertona que: “Desde lo natural se define al pasivo ambiental asociado al deterioro de los ecosistemas o de sus componentes, a través del impacto generado por cuestiones naturales como antrópicas.  A partir de reconocer una contaminación natural y una de origen antrópico, el pasivo ambiental es de origen antrópico cuando se mide con identificadores antrópicos, es decir, dinero necesario para revertir los casos de contaminación  En el caso natural también es dable calcular el pasivo ambiental en función de la necesidad de dinero o energía para sanear un determinado medio contaminado o impactado. Aquí es donde se unen ambos conceptos de pasivos ambientales, en la variable económica a aplicar.” 8

En América Latina, sobre todo por influencia de la industria minera en Chile,  el término pasivo ambiental se utiliza para indicar el costo de prevención del daño futuro una vez efectuado el cierre de las minas. De hecho el pasivo ambiental se entiende como una deuda ecológica no pagada durante el tiempo de operación, sumado al gasto necesario para impedir daños una vez cerrada la operación.

Este costo no es tenido en cuenta por la economía convencional, ni por la contabilidad empresarial ni por la contabilidad macroeconómica, ya que los balances y las cuentas de resultados tanto del ámbito  privado como del público, no incluyen los pasivos ambientales que se van generando durante el período de operación y/o funcionamiento ya que estos les son invisibles. Estos no deberían generarse, por prevención deberían remediarse en el momento asumiendo sus costos en los costos de producción.

Los economistas hablan de los daños ambientales como ‘externalidades’, es decir, como lesiones al medioambiente producidas por un fracaso del mercado, que hace que no sea el responsable del daño el que pague la reparación o compensación, sino la sociedad en su conjunto. En realidad, se podría decir que dichas deudas son éxitos de traslación de los costos a la sociedad, que permiten a las empresas ser competitivas. 9

En Perú, la ley que regula los pasivos ambientales de la actividad minera (Ley Nacional N°28.271/04) brinda una definición para pasivos ambientales mineros que puede extenderse y adaptarse a otros casos, enunciando que son considerados pasivos ambientales aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos y depósitos de residuos producidos por operaciones llevadas a cabo tanto por actores públicos o privados, que en la actualidad se encuentran abandonados (con o sin dueño u operador identificable) 10 ,  o inactivos y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad; siempre y cuando sobre el área afectada existe la necesidad de restauración, mitigación o compensación de un daño ambiental o impacto no gestionado 11 .

Acompañando lo dicho, el documento del CONAMA 12 (2009) define a los pasivos ambientales como “un lugar o terreno impactado ambientalmente por una actividad histórica que ha cesado en el tiempo y sobre la cual en la actualidad no se ejerce un control”.

No obstante este distingo, las definiciones otorgadas comparten sin embargo, como  elementos fundantes del concepto,  la idea de daño generado y de deuda como consecuencias del mismo.

En este primer elemento nos detendremos, ya que la ley alude “… al conjunto de los daños ambientales, en términos de contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas...”.

Ahora bien, en crítica  que entendemos fundada a la definición de pasivo legal, Conghos apunta: “…  la letra fría de la ley establece que el deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas es generador de pasivos ambientales. Ese trigger, sin reglamentación de la ley a la vista, resulta inadecuado, a mi entender, para lograr la aplicación de la ley. La incertidumbre y, por esto, la posibilidad de una arbitraria interpretación hace que aquel pierda sentido y pueda generar una discusión indefinida entre el titular de la actividad y/o la administración y/o alguna persona interesada en la recomposición del pasivo ambiental”. 13

La aparente indeterminación de la noción de “deterioro”  no fue zanjada por la regulación de la Resolución OPDS N°95/14, que sí otorga a la caracterización del sitio contaminado gran parte de su articulado. La relación entre ambos conceptos será desarrollada en el capítulo subsiguiente.

El citado autor señala la posibilidad de utilizar como criterio interpretativo la pauta otorgada por el artículo 27 de la Ley General del Ambiente ya reseñado en  torno al concepto de daño ambiental 14 , pero compartimos su postura en torno a la necesidad de que sea un parámetro técnico el que determine la existencia de un grado de menoscabo ambiental puntual que habilite a  determinar la existencia de un pasivo.

Finalmente, el artículo requiere que dichos pasivos se constituyan en un riesgo permanente y/o potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.

La existencia del riesgo, como calificativo del pasivo, y sobre todo en la medida que incluye el riesgo potencial, puede leerse como una manifestación más de la consagración del paradigma precautorio del derecho ambiental, que se manifiesta, no sólo en el ámbito del derecho de responsabilidad sino en el ejercicio de la gestión ambiental.

En ese sentido se ha dicho: “Lo expuesto conlleva a un necesario repensar de la gestión de este tipo de casos. A partir de ello, pueden plantearse diferentes alternativas, entre las cuales destacamos: a) la construcción de nuevos regímenes de causalidad en el marco del daño ambiental; b) la creación de nuevas herramientas de gestión del riesgo”. 15

El requerimiento de posible afectación a la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad, deberá ser interpretado en el sentido protectorio  más amplio, esto es, bastaría que exista riesgo para alguno de estos factores para poner en marcha el mecanismo de recomposición consecuente.

Continuando con la lectura del concepto legal,  el mismo  requiere el abandono por parte de sus titulares o responsables. La Resolución OPDS N°95/14 no aclara la cuestión – de alguna manera restrictiva  en términos protectorios  – que introdujo la ley al requerir para la definición de pasivo el abandono por el responsable.  En rigor de verdad,  el espíritu de la reglamentación pone el foco en la actividad que tendrá que desplegar el responsable de la contaminación – ergo, sin abandono de la misma –  asumiendo sus cargas (artículos, 4, 7, 11 de la Resolución).

Este elemento además, deja de lado el sinfín de actividades que continúan funcionando con la existencia de pasivos en los espacios de tales emprendimientos, conviviendo o tolerando los mismos. 16

Asimismo debería tenerse en cuenta el carácter retroactivo de la contaminación, y no sólo incluir zonas contaminadas abandonadas (eventos pasados), sino también el saneamiento de desechos peligrosos liberados o en riesgo de liberación (presente) y de lugares con riegos potenciales (futuro) 17 . Además es necesario especificar a partir de cuándo un sitio se encuentra inactivo o  abandonado de manera permanente.


DEFINICIONES. ANALISIS DE CONCEPTOS. REGLAMENTACION.

La ley brinda un cuerpo de definiciones que serán utilizadas a lo largo de su desarrollo:

  “ARTÍCULO 4º.- DEFINICIONES. A los fines de la presente ley, se entiende por:
a)   AUDITORÍA DE CIERRE. Se entenderá por auditoría de cierre, aquel procedimiento por el cual un sitio se somete al estudio, por parte de un profesional inscripto ante el Registro creado por esta ley, conforme a los requerimientos exigidos para su inscripción por la reglamentación de la presente, con el propósito de establecer el estado ambiental final del sitio.
b)   RECOMPOSICIÓN. Se entenderá por recomposición las tareas de remediación, saneamiento y aquéllas tendientes a establecer medidas de seguridad, a los fines de evitar daños a la población en general.
c)   REMEDIACIÓN. Tarea o conjunto de tareas a desarrollarse en un sitio contaminado que tienen como finalidad reducir las concentraciones de contaminantes, a fin de obtener niveles de riesgo aceptables, en función de la protección de la salud humana y la integridad de los ecosistemas.
d)   SANEAMIENTO. Importa la recomposición de condiciones sanitarias de un sitio.
e)   SITIO CONTAMINADO. Es todo aquel sitio cuyas características físicas, químicas o biológicas han sido alteradas negativamente por la presencia de sustancias contaminantes de origen humano, en concentraciones tal que, en función del uso actual o previsto del sitio y sus alrededores, comporte un riesgo para la salud humana y/o ambiente.”

Cualquier actor social, público o privado, debe responsabilizarse y aceptar que existen infinitas interacciones entre estos y el medio que los rodea, recibiendo del entorno recursos y materias primas, por lo tanto deben reconocer la necesidad de integrar las variables ambientales en los mecanismos de toma de decisión.

En cuanto a la primera de las definiciones, apuntamos que,  las Auditorías Ambientales persiguen como fin evaluar el cumplimiento de las empresas o proyectos, en lo referente a los requerimientos legales, los objetivos empresariales derivados de la política y las prácticas de gestión establecidas, ya sean en las evaluaciones de impacto ambiental que para el efecto se hayan elaborado, o a partir de los planes de manejo y/o de cumplimiento que en su momento se hayan establecido.

Las nociones reseñadas por la norma se desarrollarán a continuación. Aunque, respecto al último inciso de la ley, es pertinente acotar que, el concepto de sitio contaminado comparte muchos de sus elementos con el de pasivo, siendo necesaria establecer la diferencia existente entre ambos, que a la lectura de la ley, solo radicaría en  el elemento de abandono que requiere la configuración del pasivo.

 En relación a ello, Malm Green y Murgier apuntan que,  - ateniéndose a una definición estricta de pasivo, “... todo pasivo ambiental resultaría  sitio contaminado, pero no todo sitio contaminado representaría un pasivo ambiental”, concluyendo los autores que la diferencia práctica estaría en la noción de abandono efectuado por el responsable y, en caso de los sitios contaminados, “el uso actual o previsto del sitio” 18 .

La caracterización del abandono no se encuentra en la ley ni en la reglamentación, estableciendo la resolución una serie de situaciones factibles de comprobación técnica, que determinarán la existencia de un sitio contaminado.
En ese sentido el artículo 6 Resolución OPDS N°95/14  dispone:
 
“Se considerará que existe un sitio contaminado cuando:
A. Existiese presencia de Fase Líquida No Acuosa (FLNA).
B. Como producto de la afectación en el recurso hídrico subterráneo existiesen sustancias químicas disueltas superiores a los niveles guía del Decreto N°831/93 reglamentario de la Ley Nacional N°24.051 (Anexo II Tabla 1: Niveles guía de calidad de agua, para fuentes de agua de bebida humana con tratamiento convencional).
C. Como producto de la afectación en el recurso hídrico superficial existiesen sustancias químicas disueltas superiores a los niveles guía del Decreto N°831/93 reglamentario de la Ley Nacional N°24.051 (Anexo II Tabla 2: Niveles guía de calidad de agua para protección de vida acuática. Agua dulce superficial; Anexo II Tabla 3: Niveles guía de calidad de agua para protección de vida acuática. Aguas saladas superficiales; Anexo II Tabla 4: Niveles guía de calidad de agua para protección de vida acuática. Aguas salobres superficiales, según sea el caso).
D. Como producto de la afectación en los suelos acorde a sus distintos usos, existiesen sustancias químicas superiores a los niveles guía del Decreto N°831/93 reglamentario de la Ley Nacional N°24.051 (Anexo II Tabla 9: Niveles guía de calidad suelos).
Para aquellas sustancias químicas o mezclas complejas no normadas en el Decreto N°831/93 reglamentario de la Ley Nacional N°24.051, se tomarán los valores de intervención de las tablas del Anexo 1 de la Norma Holandesa (Circular 2009, o la que en el futuro la suplante o complemente).

En aquellos casos en que alguna sustancia contaminante no se encuentre normada en la Norma Holandesa, o el recurso a evaluar no esté contemplado en la misma, esta Autoridad de Aplicación podrá contemplar el uso de otra normativa local o internacional.”

En una interpretación normativa amplia – manda del sentido tuitivo ambiental que debe  ser guía de tales resoluciones – entendemos que  las menciones  se consideran como supuestos individuales. Esto significa, que la configuración de uno solo de estos supuestos, habilita la caracterización del predio o lugar como sitio contaminado.

Especial atención merece la remisión que se hace a la Norma Holandesa, y ante el caso de vacío regulatorio, a las normas locales o internacionales. En los considerandos de la resolución citada  la autoridad deja traslucir el fundamento de dicha aplicación, expresando:

“… Que si bien en Jurisdicción Nacional se han establecido Niveles Guía en el Decreto Nº831/93, reglamentario de la Ley N°24.051, determinados contaminantes no poseen dichos parámetros en la normativa nacional, con lo cual cabría recurrir a normas de otros países dando prioridad a aquellas que resulten más conservadoras y se ajusten a las condiciones ambientales de la problemática involucrada.”

En el derecho ambiental es una solución común poner vigente una norma extranjera cuando se trata de la evaluación de la significatividad de un daño medio ambiental. Esto es debido al gran número de sustancias contaminantes existentes y a la publicación continua de estudios sobre sustancias contaminantes, que hacen de su enumeración en una norma  una tarea imposible y poco práctica.

En países extranjeros, por ejemplo España,  es aceptada de forma general y utilizada por las empresas de consultoría e ingeniería la legislación holandesa, más concretamente la circular sobre valores de referencia y valores de intervención para la recuperación de suelo y sus Anexos A-D de la ‘‘Soil Remediation Circular 2009". Esta circular fija, relacionando la contaminación de las aguas subterráneas con los suelos, unos valores de intervención a partir de los cuales es siempre obligatorio actuar, y unos valores objetivos que se sitúan entre un valor por debajo del cual no existe ningún tipo de riesgo y  los valores de intervención. Para concretar  estos valores objetivos, es necesario hacer un estudio de riesgo llevado a cabo por empresas experimentadas utilizando una metodología reconocida por las Administraciones Competentes y el mundo científico. Por lo tanto la referida legislación holandesa establece un índice a la hora de determinar los valores de referencia y de intervención. 19


RESPONSABILIDAD. SUJETOS ALCANZADOS. RESOLUCION OPDS 95/14.   PASIVOS HISTORICOS. RESPONSABILIDAD ESTATAL.

Seguidamente, la ley trata la atribución de responsabilidades:

“ARTÍCULO 5º.- DE LOS RESPONSABLES. Están obligados a recomponer los pasivos ambientales y/o sitios contaminados, los sujetos titulares de la actividad generadora del daño y/o los propietarios de los inmuebles, en el caso de que no se pueda ubicar al titular de la actividad. El pasivo generado puede encontrarse indistintamente en el propio establecimiento o en terrenos adyacentes a él, públicos o privados.”

La reglamentación hace referencia al responsable de la contaminación, repitiendo la fórmula utilizada en el mencionado artículo 5 de la ley de pasivos, pero difiere en cuanto la conjunción utilizada.

 Mientras que en la ley se señala como responsables de la recomposición a  “… los sujetos titulares de la actividad generadora del daño y/o los propietarios de los inmuebles, en el caso de que no se pueda ubicar al titular de la actividad”, la Resolución OPDS N°95/14 indica “Se entenderá por responsable de la contaminación a los sujetos titulares de la actividad generadora de la misma o a los propietarios de los inmuebles en el caso de que no se pueda ubicar al titular de la actividad, conforme lo estipulado por el artículo 5° de la Ley N°14.343. 20

Marca de esta manera la reglamentación, una diferencia respecto a la ley, que lleva a algunos a cuestionar la constitucionalidad de tal extensión, en la medida que resulta competencia exclusiva  del Congreso Nacional el dictado de normas de responsabilidad civil. 21

A pesar de ello, la omisión del “y”, parecería establecer claramente que las opciones son excluyentes, activándose la segunda responsabilidad sólo en el caso que no pueda ser ubicado el titular de la actividad.

Ahora bien, este mecanismo sería aplicable a los pasivos contemporáneos, cuyos titulares puedan ser identificados mediante el mecanismo propuesto en la ley, pero no estaría claro si sería aplicable a los pasivos “históricos”.

Se elabora la idea de pasivos históricos a fines de caracterizar aquellos daños ambientales generados a lo largo de los años como consecuencia de la falta de regulación de la actividad, obedeciendo ello fundamentalmente al conocimiento técnico y el estado de la ciencia al momento de su producción. Se pueden advertir ejemplos  generados  producto de  una defectuosa gestión de los residuos, o  una precaria organización de la zonificación, entre otras causas.

En la Resolución OPDS N°95/14  tampoco se hace alusión a este tipo de pasivos ni a la atribución de responsabilidad en cuanto a su saneamiento.
No obstante ello, el rol del Estado es indeclinable. Esto es, en su posición  de garante de la vigencia del derecho a un ambiente sano, por imperio del artículo 41 de la Constitución Nacional, y lo preceptuado por los artículos 1, 2 inc a, 4 de la Ley N°25.675. 22 En su esfera competencial, el Estado provincial como titular de los recursos. 23


FONDO PROVINCIAL DEL AMBIENTE (FOPROA). MECANISMOS DE FINANCIACION.

El artículo 6 contenía una solución al financiamiento particular de las tareas de recomposición cuando no fuera posible identificar al sujeto responsable del pasivo ambiental:

“ARTÍCULO 6º.- APLICACIÓN SUBSIDIARIA. Cuando no se pudiera identificar, al responsable del pasivo ambiental, conforme al artículo 9º de la presente ley, la recomposición del pasivo ambiental se llevará a cabo a través del Fondo Provincial del Ambiente (FOPROA) que se crea por la presente. La Autoridad de Aplicación determinará el orden de prioridades para la recomposición de cada pasivo, sobre la base del mayor o menor riesgo para la salud humana y el medio ambiente en cada caso (*).

(*) El presente artículo se encuentra observado por el Decreto de Promulgación Nº148/11 de la presente ley.

No obstante ser un interesante instrumento,  dicho artículo fue observado por el Decreto de Promulgación Nº 148/11 de la  ley24, que también observó los artículos 24 y 25 25.

La creación de fondos de afectación resulta una herramienta común en materia de financiamiento ambiental, teniendo como principal característica que son los propios contaminantes los que sostienen el fondo.

Explica Hutchinson que “ la existencia de mecanismos de financiación colectiva permite: i) acelerar los procesos de reparación; ii) prevenir aquellos casos de insolvencia del responsable por razón de la importancia de los daños ocasionados por la contaminación, o en aquellos otros en los que el sujeto agente contaminador no está  identificado, e incluso cuando la contaminación tiene su origen en un suceso no determinante de responsabilidad, como puede ser una condición climatológica excepcional o un terremoto...”26

En nuestro ordenamiento, la Ley Nacional N°25.675 instituye en su artículo 34 el denominado Fondo de Compensación Ambiental,  disponiendo que será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asimismo, a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente.

Los fondos, resultan además, mecanismos de reconocida implementación en el derecho comparado.  En Estados Unidos, por ejemplo,  es considerado  como hito  la sanción de la Ley del “Superfondo”, revistiendo también suma importancia la figura del “Public Trust” en materia de daños a los bienes colectivos, asumiendo su custodia al no estar individualizado el autor del perjuicio .

Explica Walsh que: “En esencia, el Superfondo faculta a la agencia ambiental a identificar sitios altamente contaminados y establecer una cronograma de prioridades para su remediación posterior. De acuerdo a este marco normativo, la agencia ambiental puede recuperar los costos de la remediación por medio de acciones legales contra posibles responsables de las actividades que dieron origen a la contaminación. En los hechos, este mecanismo permite trazar hacia atrás la cadena de custodia del predio o establecimiento impactado, hasta identificar a la persona u organización responsable. En otros casos, de no identificarse ninguna persona responsable, el fondo solventa los costos de la remediación con imputación a las partidas presupuestarias generales… ”.27

Hubiera resultado interesante el desarrollo de esta herramienta en una jurisdicción como la bonaerense, caracterizada por la existencia de numerosos pasivos en predios,  cuyos titulares – y sus patrimonios - sociedades y/o personas físicas han desaparecido con anterioridad a la vigencia de la presente ley, imposibilitando la exigencia de recomposición a los mismos.


 DENUNCIA DE EXISTENCIA DE PASIVOS.

 El Capítulo II de la ley se refiere a las denuncias o puesta en conocimiento a la Autoridad de Aplicación de la existencia de pasivos, disponiendo en el artículo 7:

“ARTÍCULO 7º.- OBLIGADOS. Cualquier persona y/o funcionario público que tome conocimiento de la existencia de un pasivo ambiental, deberá denunciarlo a la Autoridad de Aplicación.”

No se encuentra en la Resolución OPDS N°95/14 mención alguna a este artículo o el modo de instrumentación,  siendo interesante que las próximas reglamentaciones ahonden en el procedimiento que se debiera seguir a partir de esta denuncia, así como la dependencia interviniente y la existencia de una base de datos común a los organismos pertenecientes a la Autoridad de Aplicación en pos de la agilidad de la actuación.

Persiste además,  cierta confusión en cuanto al marco de aplicación y sujetos alcanzados, en particular a la alusión a “funcionario público”.

Puede tomarse como pauta para el concepto de funcionario público que reza “cualquier funcionario o empleado del Estado, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos. A tales efectos, los términos funcionarios, servidor, agente, oficial o empleado se consideran sinónimos”. 28 Por otra parte, el Código Penal lo define, señalando que “… designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente”. 29

Existiendo en Provincia de Buenos Aires un complejo mapa de leyes 30 en la cuestión, lo prudente será tomar como común denominador la esencia de la función desempeñada y la vinculación con el ente.

Igualmente, al no disponer ningún tipo de sanción para su incumplimiento, el mandato legal se torna de alguna manera abstracto.

Conviene en este punto, traer a colación la posible presencia de residuos peligrosos en el sitio. La configuración de dicho presupuesto fáctico pondría en acción la Ley Nacional N°24.051, imponiendo a la autoridad de aplicación la realización de la denuncia penal pertinente. 317


 AUDITORIAS DE CIERRE. SITIO CONTAMINADO. ACCIONES CORRECTIVAS BASADAS EN RIESGO.

2.6.1. AUDITORÍAS DE CIERRE Y DE TRANSFERENCIA

Los artículos 8, 9 y 10 se abocan  a regular la etapa final de una actividad, estipulando que el titular de la misma deberá obtener un pronunciamiento favorable de la administración en cuanto al estado en que se encuentra el predio o espacio.

“ARTÍCULO 8º.- PROCEDIMIENTO PREVENTIVO. En el caso del cese definitivo o transferencia de actividades, el titular de las mismas deberá presentar la auditoría de cierre para su evaluación por parte de la Autoridad de Aplicación.
El procedimiento para la presentación de la auditoría de cierre y su evaluación será previsto por la Reglamentación de la presente.

El Poder Ejecutivo podrá delegar en la Autoridad de Aplicación la facultad de determinar los requisitos técnicos que deberá contener la auditoría de cierre, la cual como mínimo, deberá estar integrada por una descripción de la actividad y de las instalaciones, muestreo y análisis del suelo, y de las aguas subterráneas, medidas de prevención y de control de la contaminación del suelo y estudio hidrogeológico.”

De esta forma, se instituye de manera general en el ámbito de pasivos, la figura de la auditoria de cierres - recordemos que   la misma se encuentra vigente en el marco de la Ley de la Provincia de Buenos Aires N°11.459/93  de Radicación de Industrias.

Una auditoría de cierre refiere expresamente a un sitio que ha sido informado y al que se le han realizado estudios con el fin de establecer el estado ambiental. Una auditoría ambiental por cierre o cese de una actividad evalúa los riesgos y los costes derivados de los mismos en referencia a suelos contaminados, residuos, vertidos de aguas residuales, entre otros; además de incluir la realización de diferentes obligaciones legales que conforman la clausura de la actividad. Pero es esencial contemplar aquellos sitios a los que no se les haya realizado un cierre reglamentado y certificado por la autoridad correspondiente. Es preciso reglamentar a partir de cuándo un sitio se encuentra en condición de abandono o inactivo en términos de tiempo que lleva sin operar, existiendo una dejación del sitio; además es preciso identificar cuando hubo una paralización temporal de la actividad y cuando es definitivo. Es necesario establecer la diferencia entre si el que opera el sitio concluyó total o parcialmente sus actividades o si este abandona sus operaciones o actividades.

La figura de este control posterior a la puesta en marcha de la actividad pero previo al cierre o traslación de actividades, como obligación preventiva, materializa entonces la función preventiva de las herramientas normativas, y es un complemento necesario del contralor que instituyen las previas evaluaciones de impacto ambiental  requeridas.
En este procedimiento - y a los efectos del examen que realice la Autoridad de Aplicación - resultara obligada la lectura de los estudios de impacto ambiental realizados, las condiciones que pueden haberse establecido en el acto administrativo de declaración de impacto ambiental habilitante de la actividad, paralelamente al cumplimiento de los requisitos estipulados para la auditoria. Ilustrando,  de esta manera,  el ciclo de impactos y las consecuentes conductas desplegadas por los responsables.


2.6.2. OBLIGACION DE RECOMPONER


ARTÍCULO 9º.- OBLIGACIÓN DE RECOMPONER. El responsable de la actividad no se liberará de la obligación de recomponer, cuando la evaluación de la Auditoría de Cierre arroje resultados que importen daños significativos al ambiente.”

La lógica consecuencia de un resultado negativo en términos ambientales, genera en el responsable de la actividad la obligación de recomponer el sitio.

La Resolución OPDS N°95/14 otorga precisiones en cuanto a la consideración de un predio como sitio contaminado, disponiendo que ante la detección de un indicio que permita presumir que el recurso hídrico y/o el suelo se encuentran afectados con alguna sustancia que altere su condición natural, el responsable de la actividad deberá caracterizarlo conforme las pautas indicadas en el Anexo I de la resolución 32 .

La consideración como sitio contaminado, concepto desarrollado en el punto 2.2, hace nacer en cabeza del responsable la obligación de presentar un Plan de Remediación, dentro de los 90 días - computándose corridos – desde la finalización de la caracterización del sitio, debiendo en caso de detectar la presencia de Fase Líquida No Acuosa, notificar a la Autoridad de Aplicación dentro de las 48 horas de haber sido detectada, implementando – en supuesto de riesgo inminente – un plan de contención. 33

Seguidamente se transcriben los artículos 8, 9 y 11  de la Resolución, que regulan lo atinente al plan de remediación, su ejecución y las obligaciones del responsable de la contaminación:

“ARTÍCULO 8°.- PLAN DE REMEDIACIÓN. El Plan de Remediación deberá elaborarse con los lineamientos de la presente y conforme lo establecido en el Anexo III, en función de los siguientes escenarios:

A. PRESENCIA DE FASE LÍQUIDA NO ACUOSA (FLNA): el Plan de Remediación deberá contemplar la eliminación total de la misma en los recursos comprometidos.

B. PRESENCIA DE SUSTANCIAS CONTAMINANTES EN LOS RECURSOS (SCR): los objetivos del Plan de Remediación serán los referenciados en los niveles guía del Decreto N° 831/93 y/o Norma Holandesa, según corresponda, conforme lo establecido en el artículo 6º. Para los recursos hídricos subterráneos, en aquellas zonas donde el acuífero freático no es utilizado para consumo humano, los niveles guía serán los correspondientes a los de fuentes de agua para consumo humano con tratamiento convencional, multiplicados por un factor de diez (10). Esto último se aplicará en lugares que contengan un sistema de agua potable de red para ser empleada como consumo, y donde se asegure que la primera napa no sea utilizada para consumo humano; siempre y cuando la presencia de dichos compuestos no represente o presuponga riesgos asociados de otra índole.

C. En los casos anteriormente expuestos, cuando quede debidamente justificado que no existieran tecnologías apropiadas y/o limitación (ej. fisicoquímica, hidrogeológica, otra) para la extracción total de la FLNA (inciso A), y/o para alcanzar los objetivos del inciso B; y se demostrara que no existen riesgos a la salud humana y al medio ambiente, a través de la presentación de un Análisis de Riesgo (aplicando la norma IRAM 29.590 o la que la suplante o complemente), excepcionalmente esta Autoridad podrá autorizar un plan de monitoreo, a efectos de evaluar el comportamiento de las sustancias contaminantes en el tiempo. Cuando la misma lo considere necesario podrá exigir la realización de los ensayos correspondientes, a efectos de demostrar la ineficiencia de las tecnologías disponibles o la limitación manifestada.

ARTÍCULO 9°.- EJECUCIÓN. El Plan de Remediación deberá ejecutarse por una empresa remediadora con la tecnología seleccionada debidamente inscripta en el Registro Provincial de Tecnologías, conforme Ley N° 11.720.

ARTÍCULO 10°.- APROBACIÓN. Evaluada favorablemente la documentación presentada y con sujeción a las consideraciones de esta Autoridad, se procederá a aprobar el Plan de Remediación mediante un acto administrativo que autorizará al inicio de las tareas de remediación e indicará la tecnología a emplear, plazos, monitoreos a realizar, objetivos, condicionamientos y la documentación a ingresar periódicamente para evaluar la efectividad de la remediación.

Si la evaluación de la documentación arrojare la necesidad o conveniencia de emplear una tecnología más adecuada o de modificar alguno de los aspectos del Plan de Remediación presentado, esta Autoridad intimará al presentante a readecuar tales condiciones.

ARTÍCULO 11°.- OBLIGACIONES DEL RESPONSABLE DE LA CONTAMINACIÓN. Durante el período de remediación el responsable de la contaminación responderá por las tareas de remediación y tendrá a su cargo el monitoreo y el ingreso de la documentación periódica a esta Autoridad de conformidad con lo dispuesto en el acto administrativo que apruebe el Plan de Remediación.”

A continuación el artículo 10 de la ley establece la liberación del responsable frente a la Autoridad de Aplicación 34 con la confirmación de la situación ambiental apta:

ARTÍCULO 10°.- EXIMICIÓN DE RESPONSABILIDAD. Sólo se liberará frente a la Autoridad de Aplicación el responsable, cuando la Autoridad de Aplicación indique de manera inequívoca que el ambiente afectado por la citada explotación se encuentra en situación ambiental apta.”

Dicho artículo deberá integrarse con el tratamiento que hace la resolución de dicha cuestión:

“CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DE REMEDIACIÓN. Alcanzados los objetivos del Plan de Remediación, de acuerdo a lo indicado en el correspondiente acto administrativo, el responsable de la contaminación deberá informar tal situación a esta Autoridad solicitando la finalización de las tareas de remediación en el sitio.”

Resulta interesante la inclusión en el artículo 14 de la citada resolución de las denominadas “Acciones basadas en riesgos”, para el supuesto que las actividades de remediación no hubieran cumplimentado los fines perseguidos y se acreditara la inexistencia de tecnología disponible en el mercado, o algún tipo de limitación para lograr los objetivos propuestos.

“ARTÍCULO 14°.- ACCIONES CORRECTIVAS BASADAS EN RIESGO (ACBR). En los casos que se hayan realizado tareas de remediación no habiéndose alcanzado los objetivos establecidos, y quede demostrado la inexistencia de tecnología disponible en el mercado o limitación (ej. fisicoquímica, hidrogeológica, otra) para alcanzar los objetivos propuestos, esta Autoridad podrá contemplar el uso de un estudio de Acciones Correctivas Basadas en Riesgo (ACBR) conforme a la Norma IRAM 29.590 o la que la suplante o complemente.

Los alcances del análisis basado en riesgos deberán son extensivos a la preservación de la salud humana.

En ningún supuesto se aceptará la presentación de análisis basados en riesgo sin la realización previa de un proceso de remediación, salvo en el supuesto indicado en el artículo 8 inciso C.

Los resultados del estudio de ACBR que se presenten tendrán carácter de Declaración Jurada, quedando bajo la exclusiva responsabilidad del responsable de la contaminación y la empresa remediadora que efectúe el análisis de riesgo la carga de los datos en el software empleado y los resultados obtenidos.”

En relación a este instrumento, el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM) ha dictado normas estandarizando procedimientos para la evaluación y recomposición ambiental de sitios contaminados, en particular la Norma IRAM 29.590 del año 2012 de Acciones Correctivas Basadas en Riesgo.

Existen otras normas de amplia difusión y aplicación internacional, elaborados por la Sociedad Americana para la Evaluación y Materiales (ASTM por sus siglas en inglés) que son de referencia obligada en materia de evaluación y recomposición ambiental de sitios contaminados, tales como ASTM E 1527, ASTM E 1689, ASTM E 1739, ASTM E 1903, ASTM E 2081, ASTM E 2531.

 El análisis de riesgo ACBR es aceptado como fijador de objetivos de remediación por muy pocas autoridades de aplicación y sólo en algunas provincias.

La EPA promovió la utilización de un proceso de acciones correctivas basadas en el riesgo o RBCA, y la ASTM desarrolló un estándar denominado “Guide For Risk-Based Corrective Action Applied At Petroleum Release Sites”, ASTM E 1739-95. Esta guía estandarizada brinda los pasos a seguir para desarrollar el “análisis de riesgo ACBR”, que es una metodología que se basa en la aplicación de un proceso de decisión para dar respuesta a la protección de la salud humana y el medio ambiente. Los sitios a remediar varían entre sí en términos de complejidad, características físicas y en el riesgo que los mismos pueden aportar a la salud humana y al medio ambiente.

El proceso ACBR reconoce esta diversidad y utiliza ciertos pasos donde se desarrollan acciones correctivas basadas en las condiciones sitio-específicas y en el riesgo.  En la Argentina, el uso del análisis de riesgo ha cobrado importancia en los últimos años debido al auge internacional de ésta herramienta y al gran potencial de aplicación dentro de la problemática nacional, más aún considerando las siempre difíciles tareas de asignación de recursos, planeamiento estratégico y toma de decisiones.


REMEDIACION

ARTÍCULO 11°.- DE LA REMEDIACIÓN. Todo ambiente afectado, que constituya un sitio contaminado, deberá recomponerse con el fin de lograr las condiciones ambientales y de salubridad pública mínimas.”

En este punto, la ley positiviza el mandato constitucional del artículo 41, el que señala: “El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley…”

Según la Convencional Roulet 35 la importancia reside en el tipo de daño del que se trata  “El concepto de daño ambiental tiene alguna particularidad (…) con respecto a la noción de daño …del Código Civil (…)La primera prioridad seria recomponer el daño volviendo a la situación ex ante, lo que sería sumamente difícil y casi todas las veces imposible …Sin embargo, se pueden conseguir situaciones nuevas que …constituyan situaciones en las que el daño sea menor o en las que el nuevo balance creado sea aceptable o satisfactorio”.

Siguiendo esta línea el artículo 28 de la Ley Nacional N°25.675, reza: “El que cause daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambienta (l…) sin perjuicio de otras acciones que pudieran corresponder”

Se marca claramente la prioridad del reestablecimiento del sitio o lugar degradado frente a la opción resarcitoria.

La remediación abarca la eliminación o reducción de las concentraciones de contaminantes en el suelo o agua, a través de procesos físicos, químicos o biológicos, de forma tal que no se requiere la remoción del suelo o agua afectados del lugar en que se encuentra (in situ)

Específicamente a lo reglamentado por la ley y su resolución, se remite al punto 2.6.2. OBLIGACION DE RECOMPONER, por compartir la referencia a los conceptos.


PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO

Los artículos 14, 15, 16 y 17  de la Ley N°14.343, se refieren al marco de penalidades establecidas para caso de transgresión a la ley, incorporando como una sanción la baja de los registros existentes en la Autoridad de Aplicación, en caso de sitios contaminados. 36

En particular, la Resolución N°95/14 determina:

“ARTÍCULO 17°.- SANCIONES. El incumplimiento o transgresión a las normas de la presente resolución, o el falseamiento de datos en la documentación requerida, hará pasible a sus responsables de la aplicación de las sanciones previstas en la Ley Nº 14.343.

ARTÍCULO 18°.- PROCEDIMIENTO. Detectada la presunta infracción el procedimiento sancionatorio se regirá por lo establecido en la Resolución MAAyP N°659/03. En los casos que se tratare de infracciones de carácter formal constatadas en sede administrativa, la Dirección Provincial de Residuos enviará la documentación acreditante de la presunta infracción, juntamente con el informe técnico respectivo, para su caratulación al Departamento Mesa General de Entradas, Salidas y Archivo de este Organismo y posteriormente remitirá las actuaciones a la Dirección Provincial de Gestión Jurídica para la designación de un abogado instructor. El instructor deberá determinar la existencia de la infracción y eventualmente realizar la pertinente imputación, de acuerdo a los antecedentes obrantes en los actuados. La imputación deberá realizarse por acto fundado en un plazo no mayor de cinco (5) días de recepcionado el expediente y deberá ser notificada al imputado dentro de los cinco (5) días subsiguientes. El expediente quedará en reserva hasta la presentación del correspondiente descargo o el vencimiento del plazo estipulado al efecto.”


CONVENIOS CON MUNICIPIOS.

El artículo 18 de la ley hace referencia a los convenios que puede celebrar el Poder Ejecutivo con los municipios:

“ARTÍCULO 18°.- DE LOS CONVENIOS. En caso de que el Poder Ejecutivo lo considere conveniente, podrá autorizar a la Autoridad de Aplicación a celebrar Convenios de delegación de facultades fiscalizatorias y sancionatorias en los Municipios.”

A pesar de que la Resolución reglamentaria OPDS 95/14 no hace ninguna alusión a estos convenios,  resultan absolutamente factibles,  encontrándose  previstos, por ejemplo en la Ley Provincia de Buenos Aires N°11.459 de Radicación de Industrias. 37

Básicamente, se tiende con este tipo de acuerdos a la descentralización de funciones de los organismos administrativos, así como a  reconocer el activo que implica la cercanía con el espacio y la comunidad, al par que se refuerza la gestión local y se reconoce un mayor grado de autonomía en el ejercicio de la misma. Una manifestación práctica del “pensar global, hacer local”.

Resulta interesante lo apuntado por Del Giorgio Solfa y Girotto, en cuanto a la importancia de focalizar en acciones que promuevan la delegación en Municipios con un alto e intermedio desarrollo industrial, debiéndose  también tener presente  las características de  aquellos Municipios que pueden ser estratégicos por su población, superficie, ubicación geográfica y crecimiento industrial. 38

Teniendo como marco estas características, se erige como caso paradigmático de delegación de funciones el estructurado por la Ley Provincia de Buenos Aires  N°12.530, a través de la cual el Municipio de Bahía Blanca actúa por delegación en el marco de lo previsto en el Título IV de la Ley N°11.723, del artículo 26 de la Ley N°11.459 y de los artículos 76 y 78 del Decreto Reglamentario N°1.741/96; y estará investido de las facultades previstas, en el Decreto N°2.009/60 modificado por Decreto N°3.970/90, el artículo 27 de la Ley N°11.459, los artículos 77, 82, 92, 93, siguientes y concordantes de su Decreto Reglamentario N°1.741/96 y las disposiciones del Título III del Decreto N°3.395/96, con excepción del juzgamiento de las infracciones que serán instruidas por el procedimiento previsto en el Capítulo III, Título VI del Decreto N°1.741/96 y normas concordantes del Decreto N°3.395/96. 39

El convenio entre la entonces Secretaría de Política Ambiental de la Provincia de Buenos Aires (hoy OPDS) y la Municipalidad de Bahía Blanca fue suscripto en enero 2001, disponiendo el ejercicio por parte del Municipio - por delegación-,  de las facultades de control y fiscalización de las industrias de tercera categoría existentes o a instalarse en el Polo Petroquímico y el Área Portuaria de Bahía Blanca, en el marco de las Leyes N°11.459 y N°5.965, con sus decretos y normas complementarias.

La praxis de dicho convenio ha puesto de manifiesto la viabilidad de tales delegaciones, en la medida que ha quedado acreditada la solvencia técnica y de gestión del Municipio, experiencia que bien puede considerarse como antecedente positivo a la luz de lo dispuesto en esta ley.


SEGURO AMBIENTAL. POLIZAS. ESTADO DE LA CUESTION.

Los artículos 19 y 20 de la ley se refieren a la obligación de contar con un seguro ambiental, en aquellas actividades consideradas riesgosas para el ambiente:

ARTÍCULO 19°.- DEL SEGURO AMBIENTAL. Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir.
La Autoridad de Aplicación determinará las actividades riesgosas que obligarán a sus titulares a cumplir con el seguro ambiental.

ARTÍCULO 20°.- DE LAS PÓLIZAS. Las pólizas de Seguro por Daño Ambiental de Incidencia Colectiva que podrán ser aceptadas por la Autoridad de Aplicación, serán únicamente aquéllas emitidas por las Compañías de Seguro aprobadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación y que a su vez se encuentren inscriptas en el Registro de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación”.

El artículo 19 constituye una reproducción del artículo 22 de la Ley N°25.675, 40 remitiendo la norma provincial a aquellas pólizas autorizadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación. Este instituto cuenta con  numerosas regulaciones, tanto de implementación como de suspensión de los mismos reglamentos, así como objeto de planteos judiciales 41 ,

circunstancia que ameritaría una observación pormenorizada, 42 la que - atendiendo a  la extensión y delimitación del presente trabajo - queda fuera de análisis, destacando la importancia de la efectiva puesta en marcha de este dispositivo de cobertura.

Si bien la situación que atraviesa la regulación nacional afecta obviamente la contratación que se haga en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, atento la remisión hecha por la norma, nos limitaremos a mencionar la regulación que de esta cuestión realizó la Autoridad de Aplicación Ambiental de la Provincia de Buenos Aires – hoy OPDS.

Si bien  la Resolución 95/14 no determina las actividades riesgosas que obligaran a sus titulares a cumplir con el seguro ambiental, se deberá integrar en la lectura de esta normativa lo prescripto por las Resoluciones N°165/10 y N°186/12.

La primera establece que, a fin de obtener las respectivas habilitaciones, permisos e inscripciones que otorga el Organismo Provincial, los titulares de  determinadas   actividades industriales, deberán acreditar la contratación de un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño ambiental que su actividad pudiera producir, en observancia a lo establecido por el artículo 22 de la Ley Nacional Nº 25.675 y demás resoluciones nacionales complementarias. Las actividades comprendidas resultan:

1) Establecimientos instalados en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires a los que corresponde la Segunda Categoría, cuando su nivel de Complejidad Ambiental resulte mayor a 12,5 puntos, en los términos de la Ley Nº 11.459 y su Reglamentación.

2) Establecimientos instalados en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires a los que corresponde la Tercera Categoría conforme su nivel de Complejidad Ambiental en los términos de la Ley Nº 11.459 y su Reglamentación.

3) Personas físicas o jurídicas responsables de la generación, tratamiento, almacenamiento y disposición final de residuos especiales 43 (Ley Nº 11.720).

Asimismo, estableciendo un doble requisito para las pólizas, se indica que las de Seguro por Daño Ambiental de Incidencia Colectiva serán únicamente aquéllas emitidas por las Compañías de Seguro que hayan sido previamente aprobadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación y la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y que a su vez, hayan acreditado su capacidad y factibilidad operativa para realizar acciones de recomposición del ambiente dañado, mediante contrato con empresas que deberán, inexcusablemente, estar inscriptas en el Registro de Operadores de Residuos Especiales creado por la Ley Nº 11.720. 44

La facultad reconocida al Organismo Provincial de ir incorporando progresivamente nuevas actividades que resultarán alcanzadas por la obligación de contratación del seguro en los términos del art. 22  de la Ley Nº 25.67545 constituye uno de los fundamentos dentro del marco de la reglamentación de la inclusión de las tareas de recomposición por pasivos en la cobertura.

A posteriori, y en pos de unificar criterios de determinación en relación con aquellas industrias que deban actualmente cumplir con la obligación de contar con un seguro ambiental,  fue dictada la Resolución N°186/12, modificatoria de la Resolución N°165/10.

En particular, cambia  el inciso 1) del artículo 1° de la Resolución Nº 165/10 de esta Dirección Ejecutiva, el que queda redactado de la siguiente manera: “1) Establecimientos instalados en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires clasificados de acuerdo a la Ley Nº 11.459 y su reglamentación en la Segunda Categoría cuando su Nivel de Complejidad Ambiental sea igual o mayor a 14,5 puntos conforme las previsiones del artículo 1° de la Resolución Nº 481/11 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación”.

Incorpora como deber de  los titulares de establecimientos industriales clasificados en la Segunda Categoría de acuerdo con las previsiones de la Ley Nº 11.459 y su reglamentación, al único efecto de determinar su deber de acreditar la contratación de un seguro de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675, la presentación   ante el Organismo Provincial, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la entrada en vigor de la  resolución, en carácter de declaración jurada, de un informe con el correspondiente desarrollo del cálculo del Nivel de Complejidad Ambiental, conforme lo establecido en el Anexo II de la Resolución Nº 177/07 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y sus modificatorias, firmado por un profesional o técnico con incumbencias en la materia, bajo apercibimiento, en caso de incumplimiento, de proceder a su determinación de oficio.46

El Organismo Provincial podrá igualmente exigir el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 22 de la Ley Nº 25.675 a aquellos establecimientos cuyo Nivel de Complejidad Ambiental sea inferior a 14,5 puntos conforme artículo 1° de la Resolución Nº 481/11 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, cuando situaciones especiales así lo justifiquen, tales como vulnerabilidad del sitio de emplazamiento del establecimiento, antecedentes de desempeño ambiental, antigüedad y ubicación de depósitos de sustancias especiales u otros criterios de riesgo ambiental específicos. 47


REGISTROS.

Merece  detenernos en el artículo 21 y 22 de la norma, cuyos textos rezan:

 “ARTÍCULO 21°.-REGISTRO DE PASIVOS AMBIENTALES. Créase el Registro de Pasivos Ambientales de la Provincia de Buenos Aires, el que funcionará en la órbita de la Autoridad de Aplicación. La inscripción en el Registro deberá contener como mínimo una descripción de la actividad y de las instalaciones, muestreo y análisis del suelo, y de las aguas subterráneas, medidas de prevención y de control de la contaminación del suelo y estudio hidrogeológico. La Autoridad de Aplicación establecerá el procedimiento para su identificación, elaboración, actualización e inscripción.

ARTÍCULO 22°.- REGISTRO DE PROFESIONALES. Créase el Registro de Profesionales que funcionará en la órbita de la Autoridad de Aplicación. La Autoridad de Aplicación reglamentará el procedimiento para su inscripción.”

En relación a ello, la Resolución OPDS N°95/14 menciona en el Anexo II carátula V y VI los datos que deberá cumplimentar la empresa remediadora y el profesional interviniente, acreditando su inscripción en el Registro Provincial de Profesionales, Consultoras e Instituciones para Estudios Ambientales acorde las Resoluciones Provinciales Nº195/96 y N°592/98, según corresponda.

Resulta por demás interesante, a renglón seguido, el deber instituido en el artículo siguiente, que dispone:

“ARTÍCULO 23°.- DEBER DE INFORMAR. La Autoridad de Aplicación deberá informar al Registro de la Propiedad Inmueble de la Provincia cuando un pasivo ambiental sea inscripto en el Registro de Pasivos Ambientales, a fin que el Registro de la Propiedad pueda hacer constar una nota marginal del mismo, en la última inscripción de dominio, conforme lo previsto en el artículo 2 inciso c) de la Ley Nacional Nº 17.801, el artículo 29 inciso e) del Decreto Ley Nº 11.643/63 y artículo 32 del Decreto Nº 5.479/65. Asimismo, deberá informar al Registro de la Propiedad Inmueble de la Provincia la finalización de la recomposición y baja del Registro de Pasivos Ambientales, para que el Registro de la Propiedad deje sin efecto la nota marginal.”

De esta manera, la norma incorpora  un instrumento útil en el diagnóstico de la situación  ambiental de un predio, haciendo referencia al reflejo, en la registración dominial del bien, de su estado ambiental. 

Tanto el interés de quien es titular dominial, como de quien efectivamente realiza una actividad productiva, así como el de un posible adquirente del espacio, se va a ver afectado por dicha circunstancia. El análisis previo a cualquier contratación requiere del estudio de la situación patrimonial del objeto de convenio, y la presencia de medidas judiciales o pasivos sobre el mismo influye en la toma de decisiones.

En este punto la ley articula un recurso interesante, propio del ámbito del derecho registral.

Lo novedoso de esta figura es la combinación de principios ambientales y las herramientas negociales existentes, esto es: el clásico estudio de títulos previo a una compra,  la obligación de recomponer establecida en el plexo legal nacional y provincial, y el acceso a la información ambiental, de raigambre constitucional.

En primer lugar, al plasmarse el pasivo en un registro cuyas funciones están estructuradas,  sobre todo, en base a dos pilares que son la presunción de legitimación  y el principio de fe pública registral. El primero hace alusión a que todo asiento registral hace presumir en favor de quien aparece como su titular, que el derecho existe y le pertenece, hasta tanto se demuestre su inexactitud. 48

Por el  segundo, la información registral se presume íntegra y completa, resultando ello,  fundamental para el tercero. De esta manera, el sistema de diagnóstico e  información ambiental – reconocido  instrumento de política y gestión ambiental  básico, conforme artículo 8 de la Ley Nacional N°25.675, - encuentra su proyección en esta norma provincial, que viene además a integrarse con el Sistema Provincial de Información Ambiental instituido en los artículos 26 a 28 de la Ley N°11.723 de Protección de los Recursos Naturales y del Ambiente en General en el ámbito bonaerense.

Lo que se pretende es traducir en términos registrales inmobiliarios lo que en el tráfico comercial se realiza sobre el bien en relación a pasivos económicos  “puros” o “clásicos”, como deudas patrimoniales,  pero poniendo de manifiesto, en este caso,  la realidad integral del espacio de que se trate.

Dependerá en gran medida de la reglamentación el logro de un adecuado asiento registral, que ilustre pormenorizadamente la situación del inmueble. No obstante lo interesante del recurso,  ninguna de las disposiciones de la Resolución OPDS N°95/14 hace mención al mismo, desaprovechando la oportunidad para dar contenido a este articulado y la posibilidad de una reglamentación en conjunto con el trabajo del Registro de la Propiedad Inmueble de la Provincia de Buenos Aires.

CONSIDERACIONES FINALES.

A partir de la lectura integral de la Ley Provincia de Buenos Aires N°14.343/12, y de lo mencionado precedentemente, se identifican como  vulnerabilidades de la ley y de su reglamentación,  la noción que brinda de pasivo a partir del acaecimiento de un “deterioro” de los recursos naturales y de los ecosistemas, careciendo de pautas materiales para su determinación.

No obstante la reglamentación trata detalladamente las características que debe poseer un espacio para ser considerado “sitio contaminado”, aunque no parecería existir una equivalencia entre ambos conceptos.

Asimismo, desde el punto de vista de implementación de la ley, el veto que sufriera el artículo que regulaba lo atinente a la creación de un fondo de financiamiento, también puede puntualizarse como una vulnerabilidad, siendo un obstáculo para la adecuación de las acciones necesarias para la remediación.
           
Por último, si bien la especificidad técnica de la cuestión requiere que sean funcionarios  especializados los que lleven adelante la ejecución de la ley, resulta importante destacar que la centralización en una Autoridad de Aplicación distante de los lugares contaminados conspira contra la inmediatez que debe primar en la ejecución de las soluciones que prevé la ley. Además, es necesaria la reglamentación clara del artículo 7 que impone el deber de la denuncia de la existencia de un pasivo a todo aquel que tenga conocimiento de ello.
           
Sin embargo, no todo debe ser observado desde la faz negativa. Existen oportunidades y merecen ser señaladas. El sistema normativo ambiental en que se apoya esta ley se encuentra consolidado, en la interpretación de la Constitución Nacional, la Ley N°25.675/02 General del Ambiente, y las normas constitucionales provinciales.  Por ende, cualquier duda en torno a su interpretación deberá ser zanjada con los parámetros de las citadas normas, e incluso, los que otorga el actual Código Civil y Comercial.
           
En cuanto a lo mencionado sobre la centralización de la autoridad, se ve de alguna manera compensado con la posibilidad de celebrar convenios con los municipios, favoreciendo de esta manera la descentralización y el control.
           
En definitiva, la correcta implementación de la ley y de los mecanismos de recomposición allí previstos dependerán en gran medida, de la existencia de voluntad política para su puesta en práctica. Ello obedecerá al lugar que se le otorgue a la problemática ambiental en la agenda política de los próximos años, debiendo ser necesariamente concebida como política de Estado, tanto en su faz de recomposición, como de prevención del daño al ambiente.


Referencias

  1. En efecto, la prevención es una conducta racional frente a un mal que la ciencia puede objetivar y mensurar, o sea que se mueve dentro de las certidumbres de la ciencia. CAFFERATTA, NESTOR. “Teoría de los Principios de Derecho Ambiental”., JA, 2006-II.
  2. Artículo 28, Ley Nacional N°25675/02: “… El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción…”.
  3. CAFFERATTA, Néstor A. Teoría General de la Responsabilidad Civil Ambiental, en obra colectiva Derecho Ambiental y Daño. LORENZETTI, Ricardo L. (Director). La Ley. 1° ed. Buenos Aires. 2009. Pág. 11 a 92.
  4. “…La provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada. En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen el ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire…Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica de la flora y la fauna..” artículo 28 Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
  5. Artículo 5, Inciso C,  Ley de la Provincia de Buenos Aires N°11.723/95 “Ley Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales”.
  6. RUSSI, Daniela y MARTINEZ- ALIER, Joan,  Los pasivos ambientales, ICONOS. Revista de Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sede Academia. Ecuador. núm 15. p. 123-131. Diciembre 2002.
  7. LEON RODRIGUEZ, NOHRA Rodríguez,  Elementos para la valoración de pasivos ambientales en Hidrocarburos para Colombia, 2006, disponible en :
    http://fich.unl.edu.ar/CISDAV/upload/Ponencias_y_Posters/Eje06/Nohra_Leon_Rodriguez/
    Le%C3%B3n_Elementos% 0para%20la%20valoraci% C3%B3n%20de%20pasivos%20ambientales.pdf
    , 7/6/2015.
  8. BERTONA, Alberto. De que se trata cuando hablamos de Pasivo Ambiental. MAE. Argentina, 2001, en: http://www.ambiente-ecologico.com/ediciones/2001/077_01.2001/077_Columnistas_AlbertoBertona.php3, 7/6/2015
  9. RUSSI, Daniela y MARTINEZ- ALIER, Joan,  Los pasivos ambientales, ICONOS. Revista de Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sede Academia. Ecuador. núm 15. p. 123-131. Diciembre 2002.
  10. OBLASSER, Angela , CHAPARRO, Eduardo,  “Estudio comparativo de la gestión de los pasivos ambientales mineros en Bolivia, Chile, Perú, y Estados Unidos”, División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Santiago de Chile, año 2008.
  11. OBLASSER, Angela , CHAPARRO, Eduardo,  “Estudio comparativo de la gestión de los pasivos ambientales mineros en Bolivia, Chile, Perú, y Estados Unidos”, División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Santiago de Chile, año 2008.
  12. CONAMA, “Política nacional para la gestión de sitios con presencia de contaminantes”, Fundación CONAMA, España, Agosto 2009.
  13. CONGHOS, Eduardo, La ley 25.675 y  la recomposición ambiental : Reflexiones sobre la nueva ley de remediación de sitios contaminados de la Provincia de Buenos Aires, en Revista de Derecho Ambiental : Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica,  N°  31 , Editorial Abeledo Perrot,  Buenos Aires,  año 2012, página 211
  14. CONGHOS, Eduardo, op.cit.
  15. BERROS, Valeria, Principio precautorio como herramienta de gestión del riesgo ambiental, su funcionamiento a propósito del caso de los campos electromagnéticos. Revista de Derecho Ambiental N° 13 – 2008. Lexis Ne xis. Argentina.
  16. CONGHOS, Eduardo, op. cit.
  17. J. DE MIGUEL, Carlos, Valoración económica de la degradación ambiental,  Simposio de Jueces y Fiscales de América Latina, Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires, Argentina, año 2003.
  18. MALM GREEN, Guillermo y MURGIER, Angeles, La nueva ley de pasivos de provincia de Buenos Aires, Revista La Ley, septiembre de 2012, en:
     http://thomsonreuterslatam.com/articulos-de-opinion/18/07/2012/doctrina-del-dia-la-nueva-ley-de-pasivos-ambientales-de-la-provincia-de-buenos-aires#sthash.s1oJlu0e.dpuf, 8/7/2014.
  19. Artículo 3,  Resolución 95/14 OPDS.
  20. MALM GREEN, GULLIERMO Y MURGIER, ANGELES en:
     http://thomsonreuterslatam.com/articulos-de-opinion/18/07/2012/doctrina-del-dia-la-nueva-ley-de-pasivos-ambientales-de-la-provincia-de-buenos-aires#sthash.s1oJlu0e.dpuf, 8/7/2104.  Ello, señalan los autores más allá de la posible atribución de responsabilidad al propietario del inmueble con arreglo a lo preceptuado por el artículo 1113 del Código Civil.
  21. Artículo 1: La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. 
    Articulo 2: La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos: 
    a) Asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas…
    Artículo 4: La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política Ambiental, estarán sujetas al cumplimiento de los siguientes principios: …
    …Principio de responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan. 
    Principio de subsidiariedad: El Estado nacional, a través de las distintas instancias de la administración pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales...”
  22. “Artículo 124: “… Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.” Y artículo 28 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires: Los habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras. La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada. En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen al ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales. Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna.
    Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo.”
  23. “Que, en este aspecto, la presente iniciativa colisiona con la legislación vigente en materia de afectación y destino de las multas percibidas en concepto de infracciones a las normas ambientales, como las Leyes Nº 11.459 -Instalación de Industrias- y Nº 11.720 -Residuos Especiales- que determinan expresamente que los fondos que ingresen en concepto de multas se destinarán a Rentas Generales…”
  24. Artículo 24.- Fondo Provincial Del Ambiente. Créase el Fondo Provincial del Ambiente (FOPROA), cuya administración estará a cargo de la Autoridad de Aplicación y será integrado por las multas que se perciban por aplicación de sanciones a las leyes ambientales provinciales y cuya recaudación corresponda a la Autoridad de Aplicación Provincial
    Los recursos que integren el Fondo Provincial del Ambiente serán destinados a la recomposición de pasivos ambientales y sitios contaminados, en los que no se pueda determinar el responsable, a criterio de la Autoridad de Aplicación.
    Artículo 25.- Donaciones y Legados. El FOPROA también podrá ser integrado con fondos provenientes de donaciones y/o legados (*).
  25. MOSSET ITURRASPE, JORGE, HUTCHINSON TOMAS, DONNA, EDGARDO ALBERTO,  Daño Ambiental, Tomo II, Rubinzal Culzoni,  Buenos Aires, 2011.
  26. WALSH, JUAN RODRIGO, Gestión de pasivos ambientales: mecanismos institucionales para su prevención y manejo, en: http://www.estrucplan.com.ar/articulos/verarticulo.asp?IDArticulo=550, 3/05/2015
  27. Artículo 3, Código de Ética de la Nación Argentina.
  28. Artículo 77,  Código Penal de la Nación Argentina.
  29. “Una primera aproximación a este tema ofrece un panorama caracterizado por la complejidad; no sólo por el tamaño del universo de dicho empleo, sino por la heterogeneidad de los servicios que desarrolla la administración pública bonaerense. Por ello, su personal está comprendido en el régimen básico que regula la Ley 10.430 (T.O. según el Decreto 1.869/96 y modificatorios) y en dieciséis regímenes especiales...” MOURIÑO, MIGUEL, Modernización  y  Empleo Público en la Provincia de Buenos Aires,  Revista Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental, Año 14 - Nº 26 - Noviembre de 2008, página 82.
  30. CONGHOS, EDUARDO, La ley 25.675 y  la recomposición ambiental: Reflexiones sobre la nueva ley de remediación de sitios contaminados de la Provincia de Buenos Aires, en Revista de Derecho Ambiental: Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica,  N°  31, Editorial Abeledo Perrot,  Buenos Aires,  año 2012, página 215.
  31. Artículo 4, Resolución OPDS N°95/14.
  32. Artículo 7, Resolución OPDS N°95/14.
  33. El artículo 2 de la Resolución OPDS N°95/14 indica que será la Dirección Provincial de Residuos, con intervención del Programa de Control de Remediación, Pasivos y Riesgo Ambiental el organismo competente para entender en la aprobación, denegación o modificación de las autorizaciones relacionadas con las tareas de remediación de sitios contaminados.
  34. ROULET, ELBA, miembro informante de la Convención Constituyente de 1994
  35. Artículo 14°.- DE LAS PENAS. Las infracciones a la presente Ley, deberán ser reprimidas con las siguientes sanciones, las que además podrán ser acumulativas:
    Inciso a): Apercibimiento
    Inciso b): Multa de aplicación principal o accesoria entre uno (1) y mil (1000) salarios mínimos de la administración pública bonaerense.
    Inciso c): Clausura temporal o definitiva, parcial o total del establecimiento, en caso de sitios contaminados.
    Inciso d) Baja de los registros existentes en la Autoridad de Aplicación, en caso de sitios contaminados.
    Artículo 15°.- AUTORIZACIÓN AL FISCAL DE ESTADO. En los casos en que la Autoridad de Aplicación lo considere conveniente, autorizará al Fiscal de Estado para que inicie las acciones judiciales que considere pertinentes, a fin de hacer cumplir las disposiciones de la presente ley. Pudiendo solicitar las medidas preventivas adecuadas.
    Artículo 16°.- DE LA REINCIDENCIA. Será considerado reincidente el que cometiere nueva infracción a la Artículo 17°.- JUZGAMIENTO. El juzgamiento y aplicación de sanciones establecidas por la presente ley, estará a cargo de la Autoridad de Aplicación de la presente ley, en el plazo de un (1) año, contado a partir de la fecha de que el acto sancionatorio haya quedado firme.
  36. La Resolución  N°223/96  determina los requisitos a que deberán ajustarse los Municipios que celebren este tipo de convenios, dentro del reconocimiento que realiza el  Decreto 1741/96 Reglamentario de la Ley N°11.459 de Establecimientos Industriales, y lo establecido en el Capítulo V de su Título III, y los Capítulos II y III del Título V.
  37. DEL GIORGIO SOLFA FEDERICO,  GIROTTO,  LUCIANA MERCEDES, El Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) y los municipios en el marco de la ley de radicación industrial: delegación y descentralización en la regionalización provincial, (2012). En:
     http://revistas.unlp.edu.ar/index.php/domus/issue/current/showToc
  38. “Para cumplir con los objetivos establecidos en esta normativa, la ley crea un organismo con carácter consultivo y de asesoramiento, el Comité de Control y Monitoreo (integrado por representantes del gobierno local y provincial, de ambas universidades nacionales con asiento en la ciudad, de los gremios y de organizaciones no gubernamentales vinculadas a la temática ambiental). Asimismo y para la ejecución del programa legislado se crea el Comité Técnico Ejecutivo (CTE), que está integrado por profesionales y técnicos designados por concurso y oposición de antecedentes público…”. En:
    http://www.bahiablanca.gov.ar/areas-de-gobierno/medio-ambiente/comite-tecnico-ejecutivo/legislacion/,  5/11/2014.
  39. “Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiera reproducir; …”
  40. Resulta pertinente traer a colación lo resuelto recientemente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación  en torno al seguro ambiental y el mercado de las pólizas. La Corte Suprema con el voto de los Doctores Lorenzetti, Highton de Nolasco, Fayt y Maqueda restableció la vigencia del seguro ambiental previsto en el decreto reglamentario de la Ley General del Ambiente (causa “Fundación Medio Ambiente/ EN-PEN-DTO 1638/12- SSN Resol. 37.160 s/ medida cautelar autónoma”). Para así decidir, la Corte Suprema revocó una medida cautelar dictada por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que había suspendido la vigencia de las normas reglamentarias del seguro ambiental  a través de las cuales se podrían contratar dos tipos de seguros: un seguro de caución por daño ambiental de incidencia colectiva y un seguro de responsabilidad por daño ambiental de incidencia colectiva (Decreto 1638/12 y Resolución N°37.160/12 de la Superintendencia de Seguros de la Nación). Además, esa Cámara  ordenó al Estado Nacional adoptar otros procedimientos de conformidad ambiental y acreditación  de capacidad técnica no prevista por las normas en cuestión. La Corte Suprema explicó que la decisión tomada por esa Cámara de Apelaciones había causado una situación de gravedad institucional, porque -en esos términos- impedía en forma total la aplicación por parte del Estado de las normas que permiten que en la Argentina se puedan contratar seguros de recomposición ambiental. Precisó que la Cámara de Apelaciones fundó en forma insuficiente una medida cautelar que tuvo como efecto paralizar una política ambiental del estado, a la par que estableció otra. Por un lado, explicó que la sentencia apelada carecía de sustento constitucional y legal en la medida en que  la Cámara de Apelaciones –al imponer a las aseguradoras la obligación de prevenir y recomponer el daño ambiental colectivo– no consideró el principio de responsabilidad ambiental según el cual es el generador de degradación actual o futuro en el ambiente quién es responsable de las acciones preventivas y correctivas de recomposición (art. 4 de la Ley N°25.675, Ley General del Ambiente). Por otro lado, destacó que tampoco estaba acreditado cual era el peligro en la demora que justificaba alterar por vía de una medida cautelar el régimen de seguros ambientales. La Corte Suprema concluyó que la medida cautelar dictada resultaba un remedio desproporcionado a la naturaleza y relevancia del caso planteado por la Fundación Medio Ambiente. Al considerar si correspondía otorgarla, la Cámara debió haber tenido en cuenta que una cautelar que suspende la vigencia de las normas citadas y ordena a la par la adopción de un sistema determinado de comprobación de idoneidad técnica, tiene una significativa incidencia sobre el principio constitucional de división de poderes, por lo que su procedencia debió ser evaluada con criterios especialmente estrictos que la Cámara no aplicó. Por último, cabe señalar que la Procuración General de la Nación había dictaminado en sentido concordante con lo resuelto por la Corte Suprema, opinando que debía revocarse la resolución cautelar que había suspendido la vigencia del seguro ambiental. Por disposición del Alto Tribunal, la causa será devuelta a la Cámara de Apelaciones a fin de que dicte un nuevo pronunciamiento fundado sobre la base de lo decidido por la Corte.
  41. Artículo 1,  Resolución OPDS N°165/10.
  42. rtículo 2, Resolución OPDS N°165/10.
  43. Artículo 3, Resolución OPDS N°165/10.
  44. Artículo 2, Resolución N°186/12.
  45. Artículo 3,  Resolución N°186/12.
  46. PAPAÑO, RICARDO J, KIPER, CLAUDIO M., DILLON, GREGORIO A, CAUSSE, JORGE R, Derechos Reales, Tomo II, 2da edición, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2004, página 477.




Por: Arias Mahiques, M.V.; Bohn, A.; Cifuentes, O.; Escudero, D.


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