NORMATIVA E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL ARGENTINA

8. Competencias ambientales de la Nación, la Provincia de Buenos Aires y el Municipio de Morón

Teniendo en cuenta la normativa aplicable y las funciones de las autoridades en tal sentido, se señalan en el siguiente cuadro las competencias de los tres niveles jurisdiccionales en relación a las materias agua y aire.

9. Reflexiones sobre los aspectos jurídico institucionales

Las siguientes son diversas reflexiones que han surgido del análisis y el relevamiento del marco jurídico aplicable y de los aspectos institucionales vinculados al mismo, teniendo en consideración su envergadura en cuanto a los IACNA en materia de agua y aire.


A. Fundamento jurídico de los indicadores y su aplicación en los tres niveles jurisdiccionales

Como se señaló previamente, La LGA100 establece en su artículo 18 que el Poder Ejecutivo Nacional, debe elaborar un informe anual sobre el estado de situación del ambiente en el país, que debe presentar al Congreso de la Nación. Lamentablemente aún no se ha realizado este informe, el cual sería sumamente útil que incluyera IACNA. Asimismo, cabe destacar que el mismo artículo, en su primer párrafo, establece la obligación que todas las autoridades poseen de informar acerca del estado del ambiente y los efectos de las actividades presentes y futuras. De esta manera, observamos que la obligación de informar no corresponde sólo al Poder Ejecutivo Nacional, sino que también se extiende a los distintos niveles jurisdiccionales.

Asimismo, el presupuesto nacional, provincial y municipal, respecto a su planificación y ejecución, se constituye como una fuente de suma importancia en la temática en cuanto al gasto presupuestado y ejecutado.101

Ahora bien, no obstante la existencia de la normativa señalada, sería auspicioso que las legislaturas provinciales, por una parte, y el Congreso Nacional por otra, en relación a su facultad de sanción de leyes de presupuestos mínimos, comprendieran en sus normas ambientales el diseño y la utilización de indicadores de aplicación y cumplimiento por parte de las autoridades de control directo en la materia.


B. Herramientas de acceso a la información y participación ciudadana en los tres niveles jurisdiccionales

Como se señala previamente, en el año 2002 el Congreso Nacional sancionó la LGA que concretamente reconoce en su texto al acceso a la información ambiental y a la participación en los procesos de toma de decisión. Con posterioridad, sancionó la Ley de Acceso a la Información Pública. Ambas son obligatorias en todo el territorio de la Nación, esto quiere decir que todas las autoridades municipales, provinciales y nacionales deben respetarlas y aplicarlas. En suma a esta situación, en el año 2003, el Poder Ejecutivo Nacional aprobó el Decreto 1172, en el cual instituye las audiencias públicas, el libre acceso a la información pública, la gestión de intereses, las reuniones abiertas de los entes reguladores y la elaboración participada de normas.

Cabe destacar, que el art. 12 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires reconoce el derecho a la información y a la comunicación del cual gozan todas las personas. Asimismo, el art. 28 de la ley fundamental bonaerense consagra el derecho a la información en materia ambiental, de particular relevancia para la participación pública en este ámbito. Asimismo, recientemente el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, aprobó mediante Decreto 2549/05102 una norma que establece el libre acceso a los documentos administrativos.

En conclusión, existen herramientas que brinda el sistema normativo para la concreción del acceso a la información ambiental y la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión en la materia. El análisis de los indicadores aplicables en esta materia ha sido desarrollado por el proyecto especialmente abocado a la temática que se explica en el ítem respectivo.103


C. Necesidad de coordinación de funciones y parámetros técnicos entre la Nación y la Provincia de Buenos Aires

En materia de agua, la convivencia de normativa y autoridades en una misma área, como es la correspondiente al radio servido por la concesión de agua potable y servicios cloacales en el ámbito del Municipio de Morón, ha acarreando dificultades en el ejercicio del control. En este sentido, el Acta acuerdo de traspaso de funciones operativas del poder de policía de Nación a Provincia de Buenos Aires (Res. SAyDS 1156/05), constituye un paso de envergadura en aras de la coordinación de competencias.

Dado que la comisión que crea el convenio posee diversas facultades relacionadas a la sistematización y coordinación de información, como así también de proponer modificaciones a la normativa existente en materia de contaminación hídrica, será de suma importancia que la misma trate los aspectos vinculados a los valores límites permisibles de las normas nacionales y provinciales con la finalidad de que sean coherentes, ya que en la actualidad conviven valores permisibles de contaminación de diverso tenor, que no permiten a los particulares ni al municipio contar con pautas claras para la aplicación de esta normativa. A continuación se presenta una tabla comparada con los valores utilizados.

Referencias: *-DBO sobre muestra bruta. *1-Sustancias fenólicas : Con planta de tratamiento: 5 mg/l. Sin planta de tratamiento: 0,5 mg/l. *2-Este valor corresponde a Nitrógeno total. La norma legal da otros valores de Nitrógeno: Nitrógeno amoniacal: <75 mg/l. - Nitrógeno Orgánico: <30 mg/l. Nota: La diferencia en los valores máximos permisibles está en que desde su generación los mismos se han ido ajustando por las diferentes gestiones técnicos-administrativas de Nación y Provincia de Buenos Aires de acuerdo a los estudios parciales, que se han hecho sobre la calidad de los receptores de los vertidos y en ajuste a las posibilidades de cumplimiento, tomando siempre como referencia los valores que promulga la USEPA y algunos valores de la Comunidad Económica Europea. Fuente: FARN 2005.

En cuanto a la temática del aire, la superposición se presenta en cuanto a los controles de fuentes móviles que pueden realizarse a la vera del camino.

En tal sentido, es sumamente recomendable se tenga en cuenta la importancia de los operativos conjuntos entre autoridades, como así también que deben aunarse los criterios en cuanto a valores de emisión considerada.


D. Los organismos de garantía o con competencias transversales cumplen un rol importante en la institucionalidad nacional, en contraste con la realidad provincial y municipal relevada

En el ámbito nacional, existen organismos que no cumplen directamente funciones de aplicación de la normativa ambiental, pero que ejercen un control sobre las instituciones del estado, desde el mismo Poder Ejecutivo (SIGEN) o el Poder Legislativo (AGN) y, el DPN. Asimismo, existen organismos como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación
(MRECIC) que si bien no aplican directamente las normas, cumplen un rol fundamental frente a la comunidad internacional, y que pueden actuar como pivot para la aplicación de las normas, requiriendo a la autoridad de aplicación que actúe en tal sentido. Estos organismos han sido una fuente de importancia para la presente investigación y se han mostrado colaborativos para llevar a cabo el desarrollo de indicadores que contribuyan a su función.104 Es fundamental también que los indicadores recomendados a las autoridades concuerden con los criterios de los organismos que deben controlar a las autoridades de aplicación. Los mismos permitirían contar con medios útiles para perfeccionar el control realizado a las autoridades. De esta forma, la autoridad y el auditor podrían contar periódicamente con información de interés para ambos.

En el ámbito provincial y en el municipal no existen organismos de garantía, y esto implica un encuadre más débil en cuanto a los controles internos institucionalizados y un desincentivo del sistema para la búsqueda o construcción de IACNA.


E. Los tres niveles jurisdiccionales presentan sistemas informatizados, que podrían aprovecharse como base para un sistema de IACNA

A nivel nacional, existen algunos organismos que ya poseen sistemas de recopilación informatizada de datos que pueden ser utilizados como base para un sistema de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental. Ejemplos en este sentido son los datos que genera periódicamente la CNRT, los provenientes de la Defensoría del Pueblo de la Nación y los informes de la AGN.105 El SIAN debe aún actualizarse y optimizarse, y puede servir también como base a la incorporación de este tipo de indicadores. Parte de estos sistemas son accesibles vía internet. No obstante ello, en general son incompletos y carecen de datos numéricos.106

En el ámbito provincial, existe un registro de fuentes fijas de emisiones gaseosas y asimismo de las fuentes de efluentes líquidos registradas en el ámbito de la Autoridad del Agua que pueden constituirse como base para la incorporación de IACNA.

En el Municipio de Morón existen diversos tipos de registros, entre los cuales podemos considerar el de industrias mediante un Sistema de Información Geográfico (SIG) y el de fuentes móviles inspeccionadas a la vera del camino. Este sería también un punto de partida adecuado para la consideración de los IACNA.

En consecuencia, los sistemas informatizados existentes que implican la existencia de recursos, deben actualizarse e interrelacionarse en forma adecuada para constituirse como base del sistema de IACNA.107


F. Existe una deficiente coordinación entre los departamentos provinciales y municipales en ambas materias

La centralización de funciones del gobierno provincial que surge de las normas, sumada a la falta de reconocimiento de la autonomía de los municipios bonaerenses, ocasiona dificultades para la coordinación y resulta en una mayor dependencia del municipio respecto de la provincia.108

Esta situación repercute en forma negativa ya que limita el alcance del accionar municipal en temas de sumo interés para los vecinos.


G. Se identifican marcos regulatorios específicos que involucran actividades de servicios públicos y poseen requerimientos de generación de indicadores

Tanto en el ámbito del régimen de prestación del servicio público de agua potable y efluentes cloacales anteriormente concesionado a Aguas Argentinas S.A., como así también en el marco del Régimen Nacional de Tránsito y las funciones de la CNRT, se han relevado obligaciones puntuales de generación de indicadores que son analizadas en relación a los indicadores específicos. Esta situación contrasta con obligaciones más amplias señaladas en el ámbito del marco regulatorio aplicable al resto de las autoridades con competencias directas de implementación.

En el caso particular del agua, es menester que se tengan en cuenta estas características del marco jurídico aplicable hasta el 21 de marzo del 2006, y la obligación de generación de indicadores como así también las lecciones aprendidas en tal sentido, para el control de la nueva prestataria del servicio.


H. En el ámbito municipal existe un interés institucional en incorporar la temática de IACNA al sistema, y se ha creado con posterioridad al primer estadio de la investigación la Dirección de Medio Ambiente

Tal como se explicó previamente, el Municipio de Morón ha firmado un Convenio de Cooperación y Complementación con la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN).109 con la finalidad de desarrollar la presente investigación y se ha mostrado sumamente colaborativo para el desarrollo de la misma.

Asimismo, en principio se creó el Área de Coordinación de Medio Ambiente dependiente de la Secretaría de Infraestructura y Planeamiento del Municipio, que luego de la primera etapa de la investigación pasó a constituirse como la Dirección de Medio Ambiente. La funcionaria a cargo del mismo posee formación técnica afín y podría impulsar el programa de IACNA. En tal sentido, sería sumamente auspicioso que la Dirección de Medio Ambiente fuera transversal, con un nivel de Secretaría en el Municipio. Esto le daría mayor autonomía e injerencia para actuar en esta temática.


I. En general, existen deficiencias en la aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental del marco jurídico-institucional que fundamentan la necesidad de la utilización de indicadores

Diferentes indicios demuestran que existen falencias en el ámbito de la aplicación y el cumplimiento de la normativa ambiental. Distintos actores se han pronunciado sobre la temática y asimismo existen muestras concretas de asignaturas pendientes por parte de las autoridades y de la comunidad regulada. A modo de ejemplo es dable citar la dilación en la presentación del informe anual de la SAyDS desde el año 2003 y la falta de inscripción del universo de las industrias en los registros obligatorios.

99 Ver al respecto el Acta acuerdo de traspaso de funciones operativas del poder de policía de Nación a Provincia de Buenos Aires (Res. SAyDS 1156/05) anteriormente citada, que reserva a la Nación la facultad de control, no obstante la transferencia de funciones efectuada a la provincia.
100 B.O: 28/11/2002.
101 Ver en este sentido el desarrollo de la temática en el título “Perspectiva económica”.
102 BO 21/03/2005.
103 Ver comentario en Capítulo Estado del Arte.
104 Cabe en este sentido mencionar la Red Federal de Control Público cuyo objetivo es dar respuesta inmediata a la sociedad a través de un sistema de control que garantice que la ejecución de la política social se desarrolle de manera transparente. Asimismo, pretende canalizar hacia el núcleo de formulación de las políticas, los hallazgos y conclusiones de sus actividades, a fin de medir adecuadamente su impacto social y realizar los controles pertinentes. Para tal fin se ha constituido un Comité de Auditoria y Órgano Coordinador de la Red, integrado por la AGN, el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, la SIGEN, y la Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires y la Unidad de Auditoria Interna de la jurisdicción competente (Más información disponible en el sitio Web de la SIGEN: www.sigen.gov.ar/main/.html (última visita 14/03/06). La red se encuentra en funcionamiento desde el año 2002 orientada específicamente al control de los planes sociales. Para la SIGEN constituye una herramienta de suma utilidad pues dada la extensión territorial del país como así también por su estructura federal no sería posible la auditoria de estos planes. En ese sentido, el control lo realiza de manera coordinada con los organismos de control provincial a través de esta red. Es de aclarar que la SIGEN no tiene facultades para controlar los tribunales de cuenta provinciales. Pero tiene facultades cuando están involucrados fondos de la administración nacional como el caso de los planes sociales que estamos comentando. Ahora si existieran fondos nacionales en proyectos sobre materia ambiental, la Red podría ser una herramienta en ese sentido.
105 Tal es el caso de la CNRT, quien lleva estadísticas sobre la evolución de indicadores operativos del transporte correspondiente a: colectivos urbano de pasajeros en la región metropolitana de Buenos Aires (serie 1987-2003), micros y transporte de cargas. Asimismo, lleva estadísticas de las denuncias correspondientes a los períodos: 2002-2004. Los reclamos presentados a través de esta página Web son incorporados en el Sistema de Denuncias (Información disponible en: www.cnrt.gov.ar/usuarios/index.htm (vistada el 14/03/06). En el mismo sentido sucede con la Defensoría del Pueblo de la Nación, a través de su sitio web, quien pública datos estadísticos de las actuaciones y lleva registros estadísticos de las quejas, las que se subclasifican según el lugar y calidad del denunciante (disponibles en www.defensor.gov.ar/informes/estadist-sp.htm). Asimismo, entre sus funciones el DPN debe poner en conocimiento de la AGN, en los casos que corresponda, los resultados de sus investigaciones especiales de los organismos sometidos a su control. Esta coordinación de información se detecta como una fortaleza. Otro dato interesante son los informes anuales presentados por el Defensor del Pueblo de la Nación ante el Honorable Congreso de la Nación destacándose que en los mismos hay datos estadísticos sobre medio ambiente en general que se encuentran disponibles en el sitio Web y en papel para su consulta por el público.
106 No se puede acceder al dato sobre los generadores de residuos peligrosos registrados. Respecto a calidad del aire, no se llevan indicadores de calidad del recurso salvo los datos obtenidos a través del monitoreo continuo del Área del Polo Petroquímico Dock Sud el cual no representa la calidad del aire total. Por ejemplo en lo que respecta a indicadores de salida, se puede conocer la nómina de operadores de residuos peligrosos y patológicos como así también de los transportistas de ellos registrados ante la SAyDS. Pero estos no representan el universo de los mismos.
107 Tal es el caso de la CNRT que en sus estadísticas no releva indicadores de emisiones gaseosas. En este sentido sería auspicioso incluir entre sus indicadores el rubro emisiones gaseosas. Asimismo a través del sistema de consultas a usuarios no se incluye la variable ambiental. Sería oportuno que en este modelo de encuesta se incluyera una pregunta sobre el estado de las emisiones gaseosas. Por otro lado, habíamos destacado como una fortaleza los registros estadísticos de las quejas llevados por el Defensor del Pueblo de la Nación, sin embargo no hay discriminación específica por área, por ejemplo en agua y aire en cuanto a la cantidad de denuncias y actuaciones de oficio o a pedido de parte por cuestiones de contaminación de agua y aire. Por ende, sería conveniente ver la posibilidad de sistematizar esta información a través del procedimiento de compilación de datos existente en el organismo.
108 Un ejemplo que se presenta en el Municipio de Morón es el atinente a la aplicación de la ordenanza de PCB’s al no reconocer el ENRE la competencia del Municipio como autoridad de aplicación y control. Todos los reclamos y quejas se canalizan por el ENRE. El ENRE realiza las inspecciones solicitadas, emite un informe técnico que lo reenvía al Municipio pero no hay respuesta por parte del organismo cuando se consultan los resultados pos informe técnico. En este momento se está analizando en el área ambiental del Municipio cómo fortalecer esta comunicación y seguimiento posterior.
109 En el mismo las partes se comprometen a colaborar en la realización de tareas y objetivos comunes en defensa del derecho a la salud, el medio ambiente y la calidad de vida de los habitantes del Municipio de Morón. La firma del mismo se llevó a cabo en la sede del Municipio el día 26/05/2004 y constituyó el marco del proyecto de IACNA en materia de agua y aire.

Fuente: http://www.farn.org.ar