Contaminación: En los mares prueba no superada
Por el Dr. Mario Benedini
Sabemos que el agua no es inagotable: millones de
personas en el mundo hoy sufren por su escasez, y la situación
tiende a seguir empeorando. Varios tratados internacionales intentan
frenar la contaminación marítima para poner bajo
resguardo a esta importante reserva hídrica.
Durante siglos se buscó y se usó a los mares para
el transporte de mercancías, para el placer, para la aventura,
etcétera; pensándose siempre en el agua como en
un medio, desvalorizando su importancia y trascendencia como recurso
natural, y aprovechándose de él con desprecio y
avaricia.
El fin de este trabajo es darle al agua la importancia que realmente
tiene y que seguramente tendrá en un futuro para todos
nosotros. Partiendo de distintas fuentes podemos establecer la
situación del agua en el mundo; en total existen, en todo
el planeta. Existen, en todo el planeta, 1.500 millones de km3
de agua, de los cuales entre océanos y mares ocupan 1.200
millones de km3. De agua potable solamente hay disponibles 20.000
km3/año.
En el ámbito internacional, hemos vivido trágicas
situaciones ambientales, las cuales provocaron un replanteo de
la legislación imperante hasta ese momento. Cabe considerar
al respecto que la flota mundial ha visto considerablemente incrementada
su edad promedio desde 1980 y en la actualidad supera los 20 años.
En 2001 el Lloyd's Register of Shipping registró 155 buques
que tuvieron perdidas totales. De esos, el 8 por ciento fueron
en buques de menos 10 años de edad, el 25 por ciento fueron
de entre 10 y 19 años y el 67 por ciento eran de más
de 20 años. A esto debemos sumarle, el gran problema que
causa el hecho de que cinco de las seis flotas mas grandes del
mundo son de Bandera de Conveniencia (LRS Word Fleet Statistics
2001), donde se garantiza el mínimo de normas y regulaciones,
y que en el mismo año 2001 las BDC acumularon un 58 por
ciento de pérdidas en cuanto a número y un 63 por
ciento en cuanto al tonelaje perdido.
En virtud de la necesidad de proyectar soluciones, se ha dicho
que "frente a la problemática ambiental, se requieren
nuevos métodos, nuevas formas, nuevos criterios de justicia,
y nuevas reglas, las que deberán estructurarse para poder
resolver ciertamente los conflictos que pudieran sucederse".
En ese orden de ideas, desde la reforma constitucional de 1994,
el Art. 41 de nuestra CN, le otorga a los derechos a un "ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de las generaciones futuras", la garantía y el
reconocimiento que se merecían. Calificando al derecho
ambiental como un derecho personalísimo, una ampliación
de la esfera de la personalidad humana.
TRATADOS MARÍTIMOS INTERNACIONALES
Haciendo una breve reseña podemos encontrar los siguientes
tratados. OILPOL-54: Este convenio se refería a la contaminación
por hidrocarburos pesados y se caracterizó por su carácter
eminentemente prohibitivo. MARPOL 73/78: Al sancionarse la Ley
24.089, se puso en vigencia, en la Argentina, el Convenio Internacional
para la Prevención de la Contaminación por los Buques.
Los únicos Anexos del convenio que se encuentran vigentes
hoy en día, en el país, son los Anexos I/II/III
y V. El Anexo IV entrará en vigencia el 29-09-03. Este
convenio fue originalmente firmado en el año 1973 y luego
modificado por su protocolo del año 1978 y contiene una
serie de reglas y condiciones que deben ser respetadas por los
buques que enarbolan bandera de un Estado Parte. La PNA es la
autoridad de aplicación nacional y la encargada de la verificación
de los certificados correspondientes que deben poseer los buques
extranjeros obligados por este tratado.
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"Existen, en todo el planeta,
1.500 millones de km3 de agua, de los cuales entre océanos
y mares ocupan 1.200 millones de km3. De agua potable solamente
hay disponibles 20.000 km3/año"
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CLC 69 y FUND 71: Convenio Internacional sobre Responsabilidad
Civil Nacida de Daños debidos a la Contaminación
por hidrocarburos de 1969 y Convenio Internacional sobre la Constitución
de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños
debidos a Contaminación por Hidrocarburos de 1971. Los
protocolo del año 1992, de estos dos convenios, fueron
ratificados por la Argentina mediante la Ley 25.137, por lo cual
se están vigentes en el país aún cuando le
faltara todavía el decreto que los reglamente. El primero
de los convenios determina la responsabilidad de los propietarios
de los buques tanque por daños debidos de la contaminación
por hidrocarburos. Se establece la responsabilidad objetiva del
propietario del buque y se crea un sistema de seguro obligatorio.
El convenio del fondo es complementario del anterior y establece
un régimen de indemnización a las víctimas
de los casos en que la indemnización por el Convenio de
Responsabilidad Civil sea insuficiente.
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Millones de personas en todo el mundo sufren los efectos
de la escasez de agua, un recurso que hasta no muchos años
era considerado superabundante y hasta inagotable.
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"Frente a la problemática
ambiental, se requieren nuevos métodos, nuevas formas,
nuevos criterios de justicia, y nuevas reglas, las que deberán
estructurarse para poder resolver ciertamente los conflictos
que pudieran sucederse"
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OPRC-90: El Convenio Internacional sobre Cooperación,
Preparación y Lucha Contra la Contaminación por
Hidrocarburos de 1990, ratificado por Argentina en 1994 mediante
la Ley 24.292, reglamentada por el Dto. 962/98. Amplió
su alcance a las sustancias nocivas y potencialmente peligrosas,
mediante la aprobación del Protocolo Adicional de 2000.
Contempla la necesidad de los países de coordinar, planificar
y preparar la respuesta a incidentes contaminantes de grandes
dimensiones. El OPRC 90 recomienda como acciones más importantes
para la preparación y lucha contra la contaminación
a las siguientes actividades.
o Capacitar al personal interviniente en
tareas de control de derrames.
o Realizar actividades en conjunto con las empresas petroleras.
o Fomentar acuerdos regionales de cooperación en tareas
de control de derrames.
o Elaborar planes contingencia a nivel nacional, zonal y local.
A su vez el Dto. 962/98, que reglamenta la ley 24 292, agrega
al Título 8 del Reginave, el Capitulo 7 "del Sistema
Nacional de Preparación y Lucha contra la Contaminación
costera, marítima, fluvial y lacustre por hidrocarburos,
sustancias nocivas y otras sustancias potencialmente peligrosas"
que es administrado por la PNA, pudiéndose destacar de
su articulado lo siguiente:
o La PNA deberá confeccionar un Plan
Nacional de Contingencia.
o Los integrantes del sistema deberán
poseer planes de emergencia aprobados por la PNA.
o Se autoriza a la PNA a celebrar acuerdos
de cooperación con autoridades portuarias, sector naviero
y petrolero a fin del mejor logro de los objetivos propuestos.
SOLAS-74- CAP IX- código IGS: Convenio Internacional para
la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, ratificado por la Ley
22.079 en 1974, fue enmendado en los años 1978 y 1988 por
las Leyes 22.502 y 24.213 respectivamente. Establece una serie
de normas relacionadas con el diseño, equipos, dispositivos,
procedimientos operativos de seguridad de buques, tendientes a
la protección de vidas y bienes en el mar y prevención
de la contaminación. La incorporación de toda esta
normativa internacional al Régimen de la Navegación
Marítima Fluvial y Lacustre (Reginave) provocó la
introducción en nuestro derecho positivo de los Códigos
Internacionales derivados del mencionado Convenio. A saber:
1) Código Marítimo
Internacional de Mercancías Peligrosas (Código IMDG);
2) Código para la Construcción y Equipamiento
de Buques que Transporten Líquidos Peligrosos a Granel.
(CGrQ);
3) Código Internacional de Quimiqueros. (CIQ);
4) Código para la Construcción y Equipamiento
de Buques que Transporten Gases Licuados a Granel (CG);
5) Código Internacional de Gaseros (CIG);
6) Código de Prácticas de Seguridad para
las Cargas Sólidas a Granel (CCGr);
7) Código Internacional Para la Seguridad de los
Contenedores (CSC).
Asimismo, la reglamentación de dichas normas internacionales
permiten la aplicación uniforme de ciertas directrices
o recomendaciones de la Organización Marítima Internacional,
encaminadas a mejorar la seguridad a bordo y el desempeño
en casos de peligro. En ese orden, la PNA mediante la emisión
de la ordenanza 8/98 (mandato de carácter normativo) ha
impulsado un "Plan Nacional de Contingencia". Este ha
sido concebido para ajustarse a las exigencias previstas en los
Convenios Internacionales, así como a las directivas para
la confección de este tipo de Planes, oportunamente publicadas
por la Organización Marítima Internacional; todo
ello sin olvidar la atención a detalles propios de nuestra
realidad nacional, cuya falta de observancia podrían hacer
fracasar las mejores intenciones. El propósito de este
plan es definir un sistema nacional de preparación y lucha
contra la contaminación por hidrocarburos, sustancias nocivas
y sustancias potencialmente peligrosas.
El sistema de responsabilidad marítimo argentino
El sistema dual adoptado por la Legislación Marítima
Argentina significa por una parte, que el propietario puede optar
por limitar su responsabilidad hasta la concurrencia del valor
de la nave y el flete o en el tonelaje de la nave. Este sistema
lo adoptó la Ley de navegación Argentina de 1973.
En los últimos años, ha surgido en el derecho actual
una responsabilidad "objetiva", para responder a los
daños producidos por la contaminación que los buques
causen. Esta puede ser compartida entre los propietarios de los
buques, transportadores de cargas contaminantes y los propietarios
de dichas cargas. Esa responsabilidad objetiva se complementa
con tres principios:
1) La canalización de esa
responsabilidad hacia una o más personas, que pueden ser
quien generan la
actividad, el propietario del buque o quien tiene la guarda o
lo utiliza, es decir el armador.
2) La limitación de la responsabilidad en una suma
tope, razonable, es decir, adecuada a los eventuales daños
y que facilita su cobertura con un seguro; y
3) La garantía del cobro, mediante el establecimiento
de fondos o cajas de garantía que haga real la debida indemnización
de la víctima.
Las Convenciones CLC y FUND conjuntamente proveen un sistema
de compensación de dos niveles, diseñado para suministrarle
a las víctimas de la contaminación una compensación
pronta, adecuada y razonable. Este sistema, no ha sido adoptado
por EE.UU., quien ha creado su propio sistema de responsabilidad
en esta materia.
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El mar no es sinónimo de infinito ni es tampoco
un posible eterno receptor de desechos, ni siquiera un eterno
proveedor de alimentos, si no se le brinda el máximo
de los cuidados.
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En el CLC el propietario del buque puede exonerarse de su responsabilidad
sólo en muy limitados casos, tales como, el hecho de un
tercero o el acto negligente del gobierno u otra autoridad responsable
del mantenimiento de luces u otras ayudas a la navegación
o del hecho de la víctima. A su vez éste no podrá
hacer uso del beneficio de la limitación de su responsabilidad
civil si el siniestro ha sido causado por una "falta concreta
o culpa del propietario". Por medio de estos sistemas, es
que se intenta lograr una reparación integral del daño
ambiental que circunstancialmente hubiera provocado algún
buque tanque dentro del espacio marítimo según lo
estable la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar adoptada por la Tercera Conferencia sobre el Derecho del
Mar del 30 de abril de 1982.
Principio de prevención y precaución
En la mayoría de los casos, esa reparación integral,
es más una expresión de deseo que una realidad.
En la Parte XII de la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar, ratificada por la Argentina en 1995
(Ley 24.543), se prevén medidas para controlar todas las
fuentes de contaminación marina, lo cual constituye un
progreso en la evolución del derecho ambiental internacional
porque a su vez también prevé la polución
transfonteriza. Establece como principio el de prevenir, reducir
y controlar la contaminación procedente de cualquier fuente.
También la Convención sobre la Diversidad Biológica,
aprobada por la Argentina por Ley 24.375/94, impone la elaboración
de estrategias para la conservación y uso sostenible de
la biodiversidad marina.
En nuestra jurisprudencia, desde el fallo "Katan, A.E. y
otro C/ Gobierno Nacional", nuestra justicia nacional ha
exigido, un estudio científico, como requisito previo a
toda actividad que pudiera tener un potencial depredatorio para
el ambiente.
Estos sistemas de prevención se han convertido en un principio
del derecho ambiental al haber sido incorporado en la reciente
Ley General del Ambiente, que establece que "las causas y
las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en
forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos
negativos que sobre el ambiente se puedan producir".
"En los últimos años, ha surgido en el derecho
actual una responsabilidad objetiva, para responder a los daños
producidos por la contaminación que los buques causen".
Este principio de prevención conlleva la obligación
de proceder a realizar estudios de impactos ambiental (análisis
de riesgo) para "toda obra o actividad que, en el territorio
de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente"
(Art. 11). Este principio tiene como fin el evitar un daño
futuro pero cierto y mensurable. A diferencia del principio de
precaución, que complementa al anterior e interviene en
aquellos casos donde aquel no llega.
Con este principio se introduce una óptica distinta que
apunta a impedir la creación de un riesgo con efectos todavía
desconocidos y por lo tanto imprevisibles. Aquí la peligrosidad
recae sobre la incertidumbre científica de la cosa, se
nos coloca ante un riesgo potencial. En materia internacional,
este principio, principalmente, aparece como principio 15 en la
Declaración de la Conferencia de la Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro en 1992)
y en la Convención de París donde se indica que
"las partes contratantes deben aplicar el principio de precaución,
según el cual se deben adoptar medidas de precaución
cuando haya motivos razonables de alarma por la posibilidad de
que algunas sustancias o energías, directa o indirectamente
introducidas, en el medio marino, puedan generar riesgos para
la salud del hombre, perjudicar recursos biológicos y los
ecosistemas marinos".
La interacción de estos dos principios intenta crear un
sistema de seguridad más amplio que el conocido. Se intenta
afrontar la actual constatación de que el mar no es sinónimo
de infinito ni es tampoco un posible eterno receptor de desechos,
ni siquiera un eterno proveedor de alimentos, si no se le brinda
el máximo de los cuidados.
Federico Hugo Benedini
es abogado, asesor legal del Lloyd's Register of Shipping, experto
en Derecho Ambiental con matrícula para auditorías
ISO 14.000
Artículo publicado en la Revista Gerencia
Ambiental
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