Autor: Laurent Vogel.
European Trade Union Technical Bureau for Health and Safety.
MAYO 2004

Elementos de balance de la evolución de los sistemas de prevención en los países de la Unión Europea

Los sistemas de prevención de los países de la Unión Europea han conocido un ciclo de reformas inacabadas y parciales. Inicialmente los elementos reales de cambio e innovación suscitaron esperanzas importantes y se realizaron algunos progresos reales en numerosos países. La oportunidad ofrecida por las directivas comunitarias de reformar los sistemas de prevención inadecuados se aprovechó, con una intensidad variable, en distintos países. Actualmente, el carácter parcial de las reformas revela elementos inquietantes de bloqueo e inadaptación.

Resultados poco alentadores

¿Cómo evaluar los cambios producidos en los sistemas de prevención? La cuestión se plantea sobre un complejo conjunto de dispositivos, sobre el funcionamiento de cada uno de ellos, sobre la coherencia de su acción global y sobre su capacidad real para responder a necesidades que están en evolución. Dos tipos de indicadores existen para medir el resultado de los sistemas de prevención: indicadores de resultado que permiten medir aproximadamente la amplitud de los daños a la salud causados por el trabajo y de los indicadores de medios que se refieren a los dispositivos aplicados para la prevención.

A pesar de las deficiencias de los indicadores tradicionales de resultados, se puede observar que en el conjunto se produce un deterioro de las condiciones de trabajo y que esto juega un papel en el aumento de las desigualdades sociales de salud.

Los indicadores disponibles indican la evolución siguiente : la directiva marco y las medidas nacionales de transposición tienden a ser aplicadas de manera formal y burocrática.

Un 50% de los trabajadores de la Unión Europea parecen no tener acceso a servicios de prevención. La mayoría de los servicios que existen no son plenamente multidisciplinarios. En muchos, las actividades realizadas no corresponden a la jerarquía de las medidas de prevención prevista por la directiva marco y, a veces, son poco compatibles con la prevención (es el caso, en particular, del conflicto entre los varios papeles de las Mutuas en España). La cobertura de las trabajadoras por servicios de prevención de calidad es probablemente menos importante que la de los trabajadores.

La representación de los trabajadores para la salud y la seguridad constituye un elemento crucial para toda la política de salud en el trabajo. Con todo, en la mayoría de los países europeos, una cantidad importante de trabajadores se ve privada de tal representación. La existencia de una estructura de representación de los trabajadores es la condición indispensable de toda participación de los trabajadores en el ámbito de la salud y la seguridad.

Es más difícil medir la forma en que los empresarios cumplen con su deber de seguridad. ¿En qué medida, organizan una prevención planeada encaminada prioritariamente a eliminar los riesgos? ¿Cuál es la calidad de su evaluación de los riesgos y cuáles son sus consecuencias para un programa de intervenciones coherente? ¿Se descuidan los riesgos de salud a largo plazo? Por regla general, la impresión que prevalece es que para la mayoría de los empresarios, la prevención sigue siendo una actividad secundaria, a menudo realizada de manera burocrática y formal, poco vinculada a las elecciones estratégicas de la empresa. Para una minoría, a veces importante, incluso no se garantiza el respeto formal de las obligaciones.

En la mayoría de los países, la intervención de las autoridades públicas en el funcionamiento del sistema de prevención no se ha adaptado a las nuevas necesidades vinculadas, a la vez, a la aplicación de reformas parciales y a la evolución del trabajo. Es una de las explicaciones centrales de la falta de coherencia de las reformas que se ha producido.

Por regla general, los Estados subestimaron la cuestión del control y las sanciones. Los medios de que disponen los sistemas de inspección del trabajo se estancan, cuando no sufren reducción. Y, sin embargo, la complejidad de las tareas de la inspección y la fragmentación del mundo del trabajo exigirían mayores recursos.

Los vínculos entre la salud en el trabajo y otras políticas públicas, como la defensa del medio ambiente y la Salud Pública, siguen siendo generalmente muy escasas.

Otras funciones como la investigación, la socialización de las experiencias, la información, el apoyo a los representantes de los trabajadores tienden a ser descuidados por las autoridades públicas.

De manera más general, nos podemos preguntar si más allá de las reformas legislativas realizadas, existen verdaderas estrategias nacionales en salud en el trabajo. Debates destinados a elaborar tales estrategias tuvieron lugar en algunos de los Estados miembros de la Unión Europea, pero no desembocaron en la instauración de un sistema coherente de prevención. En ninguna parte las autoridades públicas se atrevieron a oponerse con firmeza a las exigencias patronales de autorregulación. Las políticas seguidas a menudo se justificaron por hipótesis inexactas según las cuales la salud en el trabajo habría dejado de ser una cuestión conflictual.

El reconocimiento de un conflicto de intereses es sin embargo un elemento crucial si se quiere establecer una política eficaz de salud en el trabajo. Si la realización del beneficio era automáticamente compatible con un buen nivel de salud y seguridad, el papel de las autoridades públicas podría ser modesto. Numerosos estudios han puesto de manifiesto durante estos últimos años que malas condiciones de trabajo desde el punto de vista de la salud en el trabajo no eran incompatibles con una fuerte productividad y elevados niveles de beneficio. Tanto en Estados Unidos como en Francia, la flexibilidad, la instauración en sistemas de gestión de la calidad y la polivalencia pudieron asociarse a tasas de accidentes en el trabajo más elevados. En los ámbitos de los trastornos musculo-esqueléticos y del stress, hay una correlación evidente entre los ataques a la salud y la intensificación del trabajo.

Escasa adecuación con relación a las mutaciones del trabajo

Las reformas producidas descuidaron generalmente los problemas vinculados a la evolución del mercado laboral. El desarrollo de la precariedad, la fragmentación de las actividades productivas, en particular, por formas múltiples de subcontratación y las políticas de flexibilidad han creado una situación donde la aplicación del derecho del trabajo esta amenazada por una presión muy fuerte de las normas comerciales. Es uno de los elementos motrices de la dinámica del derecho de la salud en el trabajo que está amenazado. En efecto, el derecho de la salud en el trabajo nació para atenuar, en cierta medida, la relación de trabajo a una regulación puramente comercial.

La precarización no explica de manera inmediata el conjunto de los problemas de salud en el trabajo. En algunos casos, existe un vínculo directo y evidente. En otros casos, los vínculos entre la precariedad y el deterioro de las condiciones de trabajo sólo se explican por una suerte de irradiación de la precariedad sobre el conjunto de las condiciones de trabajo, incluso sobre las de los trabajadores que permanecen formalmente mejor protegidos.

Este fenómeno de irradiación pasa por distintos mecanismos que entran a menudo en interacción: